中國社會保障已全面進入到“制度優(yōu)化”的新階段。在國家全面深化改革中，社會保障制度優(yōu)化的目標(biāo)被定位為“更加公平可持續(xù)的社會保障制度”，但在制度優(yōu)化路徑的選擇上還存在著許多爭論。本文從“優(yōu)化目標(biāo)——優(yōu)化路徑”這一整體性分析視角出發(fā)，對我國社會保障項目、社會保障體系、社會保障籌資和社會保障行政管理等關(guān)鍵制度進行優(yōu)化分析，從而提出“四位一體”的優(yōu)化路徑。

　　社會保障制度是現(xiàn)代國家一項重要的社會經(jīng)濟制度。改革開放以來，隨著計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，我國實現(xiàn)了由政府和企業(yè)保障轉(zhuǎn)向社會保障、由職工保障擴展到城鄉(xiāng)全體居民保障的重大變革。在這一轉(zhuǎn)變中，主要任務(wù)是“制度補缺”，優(yōu)先解決了農(nóng)村社會保障制度短板的問題，這標(biāo)志著我國社會保障制度發(fā)展從“無”已經(jīng)進入到“有”的階段。

　　2013年開始，中國社會保障進入到具有決定性意義的全面發(fā)展階段，即從“有”如何到“優(yōu)”的新發(fā)展階段。這一階段將面臨許多挑戰(zhàn)，即增強公平性、適應(yīng)流動性和保證可持續(xù)性，對此逐步形成共識，并上升為國家改革戰(zhàn)略。社會保障制度優(yōu)化的目標(biāo)在國家全面深化改革中被定位為“更加公平可持續(xù)的社會保障制度”，也正是在這個意義上，社會保障的制度優(yōu)化問題無疑具有全局性的影響和作用。但理論界和實際部門在推進和實施路徑的選擇上，存在著明顯分歧和爭論。因此，本文從“優(yōu)化目標(biāo)——優(yōu)化路徑”這一整體性分析視角出發(fā)，對社會保障項目、社會保障體系、社會保障籌資和社會保障行政管理等關(guān)鍵制度進行優(yōu)化分析，從而提出“四位一體”的優(yōu)化路徑。

　　一、以社會保障國民待遇的理念，實現(xiàn)社會保障項目的整合

　　1.社會保障國民待遇是“?；?rdquo;的主要體現(xiàn)

　　“國民待遇”原是指在民事權(quán)利方面一個國家給予在其國境內(nèi)的外國公民和企業(yè)與其國內(nèi)公民、企業(yè)同等待遇，而非政治方面的待遇。近年來，“國民待遇”又開始被運用于研究一國內(nèi)部的社會領(lǐng)域，在同一個國家或地區(qū)范圍內(nèi)，其國民所能夠平等和共同享有的政治、經(jīng)濟、科技、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的權(quán)利和待遇。國民待遇體現(xiàn)了公平原則，即每個公民應(yīng)該享有公平的國民權(quán)益和保障。

　　作為社會權(quán)利的重要內(nèi)容和基本形式，社會保障的國民待遇是指國民所能夠平等和共同享有的社會保障權(quán)利。因此，隨著覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系框架基本形成，保障主體國民待遇和保障內(nèi)容國民待遇基本解決。目前社會保障國民待遇實現(xiàn)的關(guān)鍵是基礎(chǔ)性國民待遇的實現(xiàn)。[1]

　　2.實施國民基礎(chǔ)年金制度改革，解決社會養(yǎng)老保險的“碎片化”

　　(1)在我國社會養(yǎng)老保險制度中，由于針對不同群體的多種養(yǎng)老保險制度并存，不同養(yǎng)老保險制度之間相互獨立，同一養(yǎng)老保險制度下不同地區(qū)之間相互割裂，使我國社會養(yǎng)老保險制度呈現(xiàn)出“碎片化”的狀態(tài)。[2]隨著2014年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度的并軌，開始建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，出現(xiàn)機關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度并存的現(xiàn)象，這些養(yǎng)老制度在籌資、標(biāo)準(zhǔn)和給付等方面的不同，造成了養(yǎng)老待遇水平差距較大。特別是機關(guān)事業(yè)單位的退休工資由國家財政負擔(dān)，個人不用繳費，退休金水平以退休前工資為基礎(chǔ)，以工齡長短為計發(fā)依據(jù)。而其他類型的養(yǎng)老保險制度中，如企業(yè)實施社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，通過單位和個人繳費來籌資，基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。從實施效果來看，社會養(yǎng)老保險制度在總體上不僅沒有起到調(diào)節(jié)不同人群收入分配差距的正向調(diào)節(jié)作用，而且對不同人群收入分配差距的擴大起到了逆向調(diào)節(jié)作用。

　　(2)社會養(yǎng)老保險“碎片化”是多年來我國社會養(yǎng)老保險改革實施“打補丁”方法的必然結(jié)果?，F(xiàn)行養(yǎng)老保險制度按照“分類施保”的思路，針對不同的社會群體，設(shè)置相應(yīng)的制度安排，這就導(dǎo)致了養(yǎng)老保險制度的多樣性，加之各種制度之間的邊界不清，而且又難以銜接，陷入了“碎片化”的困境。從發(fā)展來看，碎片化的養(yǎng)老保險很容易造成被分割人群的路徑依賴，結(jié)果是既無效率也不公平，但是卻能長期維持，長久下去會增加人們的挫折感，影響?zhàn)B老保險本身有效性和可持續(xù)性發(fā)展能力，加劇社會不穩(wěn)定。因此，全面推進我國社會養(yǎng)老保險制度改革，結(jié)束養(yǎng)老保險的碎片化格局，提高養(yǎng)老保險的公平性是制度優(yōu)化的主要目標(biāo)。

　　(3)通過實施面向全民的國民年金制度，把構(gòu)建普惠和公平的國民基礎(chǔ)年金制度作為我國社會養(yǎng)老保險制度改革的“牛鼻子”。借鑒德國和日本等國家的經(jīng)驗，對機關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，進行國民年金的基礎(chǔ)年金制度的改革，打通所有養(yǎng)老保險制度分設(shè)的局面，通過國家稅收征繳，從而使國民年金覆蓋全體國民，實現(xiàn)各類養(yǎng)老保險制度在國民基礎(chǔ)年金制度上的統(tǒng)一和統(tǒng)籌，體現(xiàn)出普惠公平和政府有限責(zé)任。國民基礎(chǔ)年金在設(shè)計上按“?；?rdquo;的原則，實行現(xiàn)收現(xiàn)付，基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平全國統(tǒng)一。

　　同時，確立社會養(yǎng)老保險制度的多層構(gòu)造。針對幾種不同的人群和職業(yè)推行各類職業(yè)年金制度，如面向公職人員的職業(yè)年金、面向企業(yè)員工的企業(yè)年金等等；同時大力發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險。在操作方法上，把現(xiàn)行養(yǎng)老保險中的個人賬戶與統(tǒng)籌賬戶徹底剝離，改企業(yè)繳費為企業(yè)繳稅，將統(tǒng)籌賬戶發(fā)展為現(xiàn)收現(xiàn)付的國民基礎(chǔ)年金，實行全國統(tǒng)籌。將目前基本養(yǎng)老保險個人賬戶納入職業(yè)年金賬戶，推進職業(yè)年金制度的實行。

　　3.通過國民健康保險制度改革，使醫(yī)療保險待遇統(tǒng)一，達到“有醫(yī)無類”

　　(1)應(yīng)逐步取消個人賬戶。我國基本醫(yī)療保險制度實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合。設(shè)計初衷擬通過社會統(tǒng)籌和個人賬戶的各自作用，將社會保險和儲蓄保險兩種模式有機地結(jié)合起來，實現(xiàn)“橫向”社會共濟保障和“縱向”個人自我保障的有機結(jié)合，由此發(fā)揮社會統(tǒng)籌共濟性的長處，也有利于發(fā)揮個人賬戶具有激勵作用和制約作用的優(yōu)點。

　　在個人賬戶功能定位上，個人賬戶實施被認為可以遏制過度的醫(yī)療服務(wù)需求。但后續(xù)的研究則從不同角度分別論述了個人賬戶存在導(dǎo)致個人醫(yī)療費用負擔(dān)增加，約束作用有限(或被削弱)，不能分散風(fēng)險，互濟性有限，積累作用沒有得到體現(xiàn)等等問題。[3][4][5]實證的研究進一步表明，個人賬戶對醫(yī)療消費的控制作用較弱、積累作用有限、不能體現(xiàn)社會公平。[6]

　　因而，個人賬戶會導(dǎo)致賬戶濫用的惡性膨脹，分散醫(yī)保制度的資金統(tǒng)籌能力，取消個人賬戶是大勢所趨。[7]在醫(yī)療保險制度中引入積累制的個人賬戶，不符合醫(yī)療保險制度設(shè)計的基本原則，取消個人賬戶，并入統(tǒng)籌基金，以提高對住院治療的保障能力。[8]針對取消個人賬戶的實施措施，應(yīng)逐漸弱化個人賬戶的功能，經(jīng)過一段過渡期后，再完全取消個人賬戶。[9]本文認為，逐步取消個人賬戶，有助于后續(xù)的國民健康保險制度改革，使醫(yī)療保險待遇統(tǒng)一。

　　(2)在整合現(xiàn)有公費醫(yī)療制度、企業(yè)職工醫(yī)療保險制度、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的基礎(chǔ)上，借鑒德國等國家的經(jīng)驗[10]，進行國民健康保險制度改革。

　　對所有參保人按照經(jīng)濟收入的固定比例征繳。這一改革意味著收入越高繳稅越多，與健康狀況和風(fēng)險無關(guān)。而享受的醫(yī)療保險服務(wù)則不以繳納保險費的高低而有區(qū)別，即投保人享受的醫(yī)療保險待遇統(tǒng)一和服務(wù)水平一致。從而使得健康人與患病者、高風(fēng)險者與低風(fēng)險者之間、單身者與有家庭者之間、年輕人與年老者之間、高收入者與低收入者、高保費與低保費收入的基金組織之間進行共濟互助，從而充分體現(xiàn)社會醫(yī)療保險的公平性。▇（未完）