1993年4月1日，朱镕基針對導(dǎo)致通貨膨脹的各種亂象，明確提出要進(jìn)行財稅改革，相關(guān)方案開始準(zhǔn)備。重點是改革稅制和中央與地方財政體制，而且和金融改革相配套，既駕馭當(dāng)時通脹的形勢，也建立經(jīng)濟穩(wěn)定和高質(zhì)量發(fā)展的制度基礎(chǔ)。
新中國建立之后，在財政收入領(lǐng)域?qū)W習(xí)蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟體制，經(jīng)過約30年的調(diào)整改造，逐步轉(zhuǎn)向主要依賴公有制企業(yè)利潤上繳，稅制極簡化。最終，國內(nèi)稅只剩下多重稅率的工商稅和對集體企業(yè)征收的工商所得稅，以及農(nóng)（牧）業(yè)稅、屠宰稅等稅種。財政收入中稅收占比只有約50%。
改革開放之后，經(jīng)過八十年代初期的兩步“利改稅”，1984年適應(yīng)當(dāng)時經(jīng)濟體制的稅收體系初步建立，形成“以稅代利”的財政收入體系，稅收在財政收入的比重達(dá)到了約90%。作為財政收入主要來源的國營企業(yè)，按11個稅種向國家繳稅，主要是流轉(zhuǎn)稅和所得稅。流轉(zhuǎn)稅中，產(chǎn)品稅設(shè)置八十余個稅目，從3%到60%設(shè)置26檔稅率，部分產(chǎn)品征收的增值稅從8%到45%設(shè)置12檔稅率，主要目的是在征集收入的同時，盡可能矯正價格扭曲和體現(xiàn)計劃體制的管控目標(biāo)。當(dāng)時沒有出資者權(quán)益的概念，稅后利潤全部留給企業(yè)。國有企業(yè)利潤并不都是自主經(jīng)營的結(jié)果，因此考慮多種因素確定國有企業(yè)利潤，在征收所得稅之后，再對應(yīng)“一戶一率”，征收一道調(diào)節(jié)稅。這時，國有、集體、民營、個體工商戶和外資企業(yè)實行“多軌稅制”，形成按企業(yè)的所有制性質(zhì)設(shè)置稅種的多重稅制，適應(yīng)多軌運行的經(jīng)濟體制和支持對外開放、吸引外資。但由于從計劃價格占據(jù)主導(dǎo)地位，逐步增加市場價的作用，以稅代價、賦予稅收過多的價格調(diào)節(jié)功能和計劃管控功能，很難實現(xiàn)。非國有企業(yè)發(fā)展非?？欤試衅髽I(yè)為主體建立的稅制需不斷“打補丁”，逐步形成了多軌稅制，急需加快改革。但改革走了一段彎路，從1987年起推行財稅大包干，在企業(yè)方面，國有、集體企業(yè)以各種形式同所隸屬的部門簽訂稅利承包合同，承包所得稅和應(yīng)交利潤，實際上是倒退。不合理的稅制再疊加稅利承包，弊端很多。
一是稅制不統(tǒng)一，稅負(fù)不公平，不利于企業(yè)平等競爭。企業(yè)所得稅按不同所有制分別設(shè)立稅種，稅率不一，各地區(qū)之間稅收優(yōu)惠政策也有差別，造成企業(yè)所得稅稅負(fù)不公。同時，以工商統(tǒng)一稅（外資企業(yè)適用）和產(chǎn)品稅為主的流轉(zhuǎn)稅，稅率檔次過多，高低差異很大。1993年價格大多已經(jīng)放開，存在少量價格管制的主要是部分能源、原材料產(chǎn)品，鐵路運輸?shù)确?wù)業(yè)。流轉(zhuǎn)稅如果不簡并調(diào)整稅率，也難以形成公平公正的競爭環(huán)境。
二是多軌稅制，制度性的優(yōu)惠和談判形成的優(yōu)惠政策交織，造成了尋租機會。企業(yè)所得稅有7種，分別適用于內(nèi)外資和不同所有制企業(yè)，個人所得稅適用于外資企業(yè)職工，內(nèi)資企業(yè)職工適用于個人收入調(diào)節(jié)稅和獎金稅等等。當(dāng)時“假洋鬼子”盛行，在香港設(shè)立機構(gòu)，并以其名義在境內(nèi)返程投資設(shè)立外資企業(yè)，適用優(yōu)惠稅制，享受優(yōu)惠政策。制度性的利益差別產(chǎn)生租金和尋租機會。
三是國家和企業(yè)的分配關(guān)系紊亂，內(nèi)資企業(yè)所得稅名存實亡。企業(yè)所得稅稅率高達(dá)55%，應(yīng)列入成本的項目不足，各種“一戶一率”的調(diào)節(jié)基金，備受詬病，企業(yè)希望同所隸屬政府部門的分配關(guān)系穩(wěn)定。再因各地區(qū)競爭，發(fā)展出名目繁多的優(yōu)惠政策，相互攀比。普遍推行稅利承包制是有路徑基礎(chǔ)的，實際是“一戶一率”連稅帶利一起包，從而內(nèi)資企業(yè)所得稅體系名存實亡。有的承包合同，是“投入產(chǎn)出總承包”，連流轉(zhuǎn)稅都包干了。稅利承包，導(dǎo)致財政捉襟見肘和順周期助推通貨膨脹的機制，預(yù)算外資金加速膨脹，1989年2月，再對除外資以外的所有企業(yè)利潤征收預(yù)算調(diào)節(jié)基金，實際上說明包干是包不下去的。稅利承包制必須破除，但承包破除后不能回到已過時的稅制，當(dāng)時主導(dǎo)的提法是“稅利分流”。
四是稅收征管薄弱，法制化程度不高。稅收征管制度不嚴(yán)密，征管手段落后，收入流失嚴(yán)重。當(dāng)時，各種調(diào)節(jié)基金由財政部駐廠員征收，沒有報稅、稽核、計算和檢查等。稅收法制體系不健全，沒有形成稅收立法、司法、執(zhí)法相互獨立、相互制約的機制。
1993年著手準(zhǔn)備，1994年1月1日全面推出的稅制改革以統(tǒng)一稅制為主旋律，建立了以增值稅為核心的新的流轉(zhuǎn)稅制，輔之以營業(yè)稅、消費稅和資源稅，以實現(xiàn)引導(dǎo)消費行為、保護(hù)環(huán)境等目的，同時對所得稅進(jìn)行了規(guī)范。稅制向?qū)挾惢⒅行曰~出了一大步，主要包括以下幾個方面：
一是企業(yè)所得稅。取消按企業(yè)所有制性質(zhì)設(shè)置稅種的做法，設(shè)立分別統(tǒng)一的內(nèi)資及外資企業(yè)所得稅。將四個按所有制性質(zhì)區(qū)分的內(nèi)資企業(yè)所得稅，合并為一個，稅率為33%，與外資企業(yè)所得稅名義稅率相當(dāng)。外資企業(yè)優(yōu)惠稅率很多，如果繼續(xù)簡并，阻力太大，在當(dāng)時不是重點，做了必要的緩沖。成本列支項目，按國際一般規(guī)范加以擴充，取消了各類調(diào)節(jié)基金，促進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，也為1995年起以國企為重點的配套改革減少了制度羈絆。
二是個人所得稅。將原來的個人所得稅、個人收入調(diào)節(jié)稅、個體工商戶所得稅統(tǒng)一起來。改革前，個人所得稅主要針對外資企業(yè)雇員，個人收入調(diào)節(jié)稅適用于非國營的其他國內(nèi)企業(yè)職工，國營企業(yè)實行獎金稅，還有城鄉(xiāng)個體工商戶所得稅。個人所得稅實現(xiàn)了多軌合一，其中對外籍雇員給予稅基優(yōu)惠扣除，是實事求是的。
三是流轉(zhuǎn)稅。在價格大部分放開的基礎(chǔ)上，廢除多重稅率的工商統(tǒng)一稅和產(chǎn)品稅，對商品生產(chǎn)、批發(fā)、零售和進(jìn)口等實行增值稅，對交通運輸業(yè)、建筑業(yè)、郵電通信業(yè)、文化體育、金融保險業(yè)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)、銷售不動產(chǎn)服務(wù)業(yè)等征收營業(yè)稅，對煙酒等11類產(chǎn)品疊加征收消費稅。其中增值稅稅率為17%、13%兩檔。基本食品和煤炭等是13%。17%是價外稅，如果折成價內(nèi)稅，相當(dāng)于14.5%。流轉(zhuǎn)稅的改革，測算最為復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度很大，經(jīng)過艱苦努力，終于成功。此外，出臺緩釋措施減輕改革阻力。比如，外資企業(yè)廢除工商統(tǒng)一稅后，由于新稅制與其原適用的工商統(tǒng)一稅有差距，采取過渡措施，將差額部分退回給外資企業(yè)，最多退到1998年。對實行“投入產(chǎn)出總承包”的企業(yè)，承包額與新稅制之間的差額，在分稅制時兩年之內(nèi)返還給當(dāng)?shù)卣俜颠€到企業(yè)。
當(dāng)時增值稅的范圍和類型有一些討論。最終，增值稅擴展到生產(chǎn)和商業(yè)領(lǐng)域，其余服務(wù)業(yè)、不動產(chǎn)、無形資產(chǎn)等實行營業(yè)稅，暫未納入增值稅范圍，主要是考慮了在當(dāng)時擴圍，征管難度加大。在增值稅的類型上當(dāng)時有生產(chǎn)型和消費型之選，為了應(yīng)對通脹，考慮到對不動產(chǎn)和設(shè)備不予抵扣有利于緊縮投資，選擇了生產(chǎn)型增值稅。改革前，部分行業(yè)也適用增值稅，是按“加法”征收，即逐一累加應(yīng)稅企業(yè)的各項增值作為稅基，再乘以本環(huán)節(jié)稅率。改革后，稅率簡化，有條件按“減法”征收，即銷項稅額減去進(jìn)項稅額，作為應(yīng)交稅額，前后環(huán)節(jié)自動交叉稽核，有效發(fā)揮了籌集收入的功能，增值稅成為主體稅種，1994年國內(nèi)增值稅收入占稅收總收入比重達(dá)到45%，稅制向中性化邁出一大步。
四是其他稅種的改革。隨著調(diào)整并逐步放開能源和原材料價格，級差收益開始顯現(xiàn)，改革以資源稅參與調(diào)節(jié)，實行從量定額征稅，擴大征稅范圍，并把鹽稅并入資源稅。增設(shè)土地增值稅、城建稅、土地使用稅、證券交易稅。同時，對其他的稅種進(jìn)行調(diào)整，取消或并入已有稅種的共10種。
五是征管制度改革。普遍建立納稅申報制度，積極推行稅務(wù)代理制度，建立嚴(yán)格的稅務(wù)稽查制度，組建中央和地方兩套稅務(wù)機構(gòu)，中央稅和全國統(tǒng)一實行的地方稅的立法權(quán)集中在中央，加強稅收法制建設(shè)。
稅制改革首先是帶來了財政收入的大幅度增長，中央預(yù)算除了保證原支出結(jié)構(gòu)，還安排了支持改革所必要的支出，同時也產(chǎn)生了緊縮效應(yīng)，有效地配合了各種紀(jì)律性措施和貨幣政策，經(jīng)過三年時間成功實現(xiàn)經(jīng)濟“軟著陸”。特別是取消了稅利承包制，建立了新稅制和有效的征管體系。稅制改革后，我國稅種由32個減少到18個，稅制結(jié)構(gòu)趨于合理，初步實現(xiàn)了簡化和高效。
1994年稅制改革，是新中國成立以來規(guī)模最大、范圍最廣泛、內(nèi)容最深刻的一次稅制改革，初步構(gòu)建了社會主義市場經(jīng)濟的稅制總體框架。此后，改革奠定的稅制框架不斷調(diào)整完善，2007年審議通過了企業(yè)所得稅法，合并內(nèi)外資企業(yè)所得稅，2008年1月1日施行；2010年12月1日起，開始對外資企業(yè)征收城建稅和教育費附加，最終實現(xiàn)了內(nèi)外資稅制統(tǒng)一；2009年1月1日起，將企業(yè)新購設(shè)備納入抵扣范圍，開始生產(chǎn)型增值稅向消費型增值稅的轉(zhuǎn)換；2012年開始試點，2016年5月1日全面推開“營改增”，實現(xiàn)增值稅全覆蓋，并徹底轉(zhuǎn)型為消費型增值稅，營業(yè)稅退出歷史舞臺，消除重復(fù)征稅。稅制更加中性化，促進(jìn)公平競爭和配置優(yōu)化。
二、分稅制改革背景
分稅制改革的目標(biāo)對象是財政體制。財政體制指政府間的財政關(guān)系，即各級政府之間的財政收支分配關(guān)系，包括政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分、收入劃分，以及作為政府間財力調(diào)節(jié)手段的轉(zhuǎn)移支付等三方面要素。
新中國成立后，與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)，總體上實行高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，并經(jīng)過多次“上收”“下放”，始終“一收就死，一放就亂”。改革開放后，計劃經(jīng)濟體制受到?jīng)_擊，在1987年開始推行的全面包干的背景下，財政也引入包干體制，中央與地方之間實行財政大包干，共有收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、上解額遞增包干、定額上解、定額補助等六種不同的包干方法，全國37個省、市、區(qū)和計劃單列市分別采取不同的方法，一直實行到分稅制改革前的1992年。財政大包干從經(jīng)濟學(xué)上來看，是激勵不相容的安排，包干體制下，地方利益越大，整體利益越受損。由于信息復(fù)雜性和不對稱性，需要集中和分散決策相結(jié)合，各自決策的結(jié)果，使得整體利益最大，全社會所付出的信息成本最小，這樣一種制度是激勵相容的安排。財政大包干制度完全與之相反，其弊端明顯。
一是扭曲了市場資源配置。行政性分配資源是自上而下的縱向信息傳遞，與行政性分權(quán)相適應(yīng)的財政大包干按隸屬關(guān)系劃分收入和支出，實際就是按行政隸屬關(guān)系分配資源，出于自身利益，行政部門常常干擾企業(yè)基于橫向信息做出的經(jīng)營決策。地方保護(hù)主義嚴(yán)重，難以形成統(tǒng)一市場。
二是導(dǎo)致順周期的通貨膨脹機制。當(dāng)時財政收入占國民收入的比重整體上是下降的，但是緊縮的時候，下降得很慢，而通脹的時候下降得很快，因為無論是企業(yè)還是地方政府，在包干制下，其利益都在一定程度上同物價上漲連接在一起。從橫向看，地方政府意識到，本地價格越低，商品就越會流到外地賣高價，相當(dāng)于當(dāng)?shù)厣a(chǎn)到外地去上稅，對財政包干十分不利。在利益驅(qū)使下，各地競相提高產(chǎn)品價格，甚至幫助企業(yè)變相提價，形成順周期機制。
三是造成預(yù)算外資金膨脹。據(jù)統(tǒng)計估算，1992年預(yù)算外收入約3855億元，為預(yù)算內(nèi)收入的1.1倍。包干體制下，財政收入如果都計入預(yù)算，就意味要和中央分成，于是各地就千方百計采取措施將財政收入置于預(yù)算外管理。進(jìn)而財政收支安排紀(jì)律性大幅度下降，也脫離了各級人大監(jiān)督。長官隨意性增加，并伴隨著腐敗。
四是造成各級財政行為無序化。包干基數(shù)幾乎年年談判。財政部年度工作會議差不多每年要開三個月，主要是就基數(shù)和各個地方討價還價，還就中央財政向地方借錢的數(shù)額討價還價，特別是因為“借錢”是還不上的，反而進(jìn)入了包干基數(shù)。中央和地方財政關(guān)系不能穩(wěn)定，各級財政“一年預(yù)算，預(yù)算一年”，年度預(yù)算有時到了年底才編好，預(yù)算的規(guī)范性和嚴(yán)肅性缺失。
五是財政政策能力大幅弱化。在上述問題綜合作用下，結(jié)果是財政收入占GDP比重逐年下降，從1979年的28%，下降到1993年的12%。其中1987年跳躍式下降2.4個百分點，這一年正是全面推行企業(yè)稅利承包的年份。中央財政靠向地方借債，甚至直接向人民銀行透支彌補赤字，無政策能力進(jìn)行反周期調(diào)節(jié)，也無能力幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)，更談不上基本公共服務(wù)能力均等化，出現(xiàn)了滑向類似南斯拉夫所謂“契約社會主義”“多中心國家主義”的不良傾向。
六是強化了企業(yè)行政附屬地位，與企業(yè)改革方向相矛盾。財政包干的基礎(chǔ)，是政府按行政隸屬關(guān)系與企業(yè)進(jìn)行稅利包干，討價還價。財政包干中廣泛采取的操作預(yù)算內(nèi)外收支的方式，就是操縱所屬企業(yè)的利潤。也正是在1994年財稅改革后，弱化了國企對各級政府的行政依附，有利于創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境，從而有條件從1995年起大力推進(jìn)國有企業(yè)改革。
除上述改革外，還有兩點更為重要，但當(dāng)時沒有改革的條件，留做分稅制改革成功之后逐步展開。
一是建立市場經(jīng)濟財政治理體制框架。我國計劃經(jīng)濟反映在財政治理體制上是統(tǒng)收統(tǒng)支，層層下達(dá)財政收入任務(wù)，層層上報財政支出預(yù)算，包括本級支出和收入上繳預(yù)算，逐級批準(zhǔn)后執(zhí)行。中央政府直接征集的財政收入較少，主要來自于所管理的中央國有企業(yè)，還靠層層上繳。地方政府從所管理企業(yè)獲得的收入，除自用以外需部分上繳。這種體制是低效率，難以切合實際，缺乏激勵機制的。1956年毛澤東同志《論十大關(guān)系》中就提出“發(fā)揮中央地方兩個積極性”，開始了改革探索。長期的多次反復(fù)，無外乎中央多分一點，還是少分一點，讓地方政府自主決定支出多一點，還是中央批準(zhǔn)多一點。
到改革開放之前，中國形成了特有的計劃經(jīng)濟財政體制。一是中央財政收入占比極低，1979年只有20%，隨后逐年有所波動，到1993年仍只有22%。而在同時期，蘇東國家基本上維持統(tǒng)收統(tǒng)支體制，中央財政收入占比在80%以上。當(dāng)時我國中央財政收入占比也遠(yuǎn)低于可資比較的大中型市場經(jīng)濟國家，美國、日本約60%，德國70%，澳大利亞75%，英國、法國都約90%。二是中央與地方財政支出占比大致相當(dāng)，中央財政收支差額反映了地方上繳的規(guī)模。中央財政支出占比逐步下降，到1992年降到了31.3%，1993年進(jìn)一步滑落到28.3%。這反映了中央財政的窘迫，更是事權(quán)安排不合理的體現(xiàn)。三是在各級政府事權(quán)方面，國防外交等作為中央事權(quán)，由中央財政支出，其余都按機構(gòu)的隸屬關(guān)系安排預(yù)算，而隸屬關(guān)系并沒有考慮不同層級政府合理的職能劃分。后兩個問題有關(guān)事權(quán)和支出責(zé)任劃分合理調(diào)整，當(dāng)時沒有解決的基礎(chǔ)，重點是先解決第一個問題。
二是建立現(xiàn)代政府預(yù)算管理制度。當(dāng)時，預(yù)算的完整性和可讀性都不足，預(yù)算的編制和審批程序不規(guī)范，預(yù)算執(zhí)行偏差很大，甚至存在挪用資金的漏洞，預(yù)算的法制化和公開性更是缺項，等等。這些問題需要解決，但不是最迫切，在合理分稅的基礎(chǔ)上，建立起新的中央地方財政關(guān)系，解決兩個比重過低，即財政收入占GDP的比重和中央財政收入占總財政收入比重過低的問題最為迫切。解決了這個問題，才能確立起緊的財政政策應(yīng)對通貨膨脹，也才能使各級政府間財政關(guān)系基本穩(wěn)定下來，著手規(guī)范預(yù)算管理。事實上，在分稅制改革成功的基礎(chǔ)上，從1998年起預(yù)算管理制度改革穩(wěn)步推進(jìn)，部門預(yù)算、全面預(yù)算、收支分類、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付、規(guī)范預(yù)算程序、“收支兩條線”、國庫集中收付、政府采購、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算公開和管理信息化等等，改革宏大完整，內(nèi)部外部制衡。經(jīng)過大致5年時間，現(xiàn)代公共預(yù)算管理制度框架逐步建立起來，至今仍不斷改進(jìn)。
在財稅改革的準(zhǔn)備階段，國家體改委和中央財稅部門，基本認(rèn)識是相當(dāng)一致的，差距主要是步伐邁多大的問題。所得稅名存實亡、流轉(zhuǎn)稅完全過時、中央財政度日如年、應(yīng)履行的職能無力承擔(dān)，不改革沒有出路，形勢逼人。1993年春，江澤民同志組織專班在玉泉山開始起草十四屆三中全會文件，主題是明確社會主義市場經(jīng)濟的體制框架，醞釀以“整體推進(jìn)和重點突破相結(jié)合”的方式推進(jìn)改革，目標(biāo)催人。大家開誠布公討論，認(rèn)真對比方案，重要措施由朱镕基拍板決策，大步伐改革的措施在爭論中基本達(dá)成一致。
三、分稅制改革的主要內(nèi)容
分稅制改革以財政一般預(yù)算收入為重點，未涉及支出，也暫時未涉及預(yù)算外收入。抓住了一般預(yù)算收入，將正向激勵機制建立起來，應(yīng)納入預(yù)算的收入就以比較小的阻力納入了預(yù)算。分稅制改革的目標(biāo)是，建立起市場經(jīng)濟財政體系的框架。主要包括以下內(nèi)容：
一是事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本保持穩(wěn)定。改革基本沒有觸動這一方面，主要是沿襲了既定做法，當(dāng)然也導(dǎo)致劃分不清晰、不合理的弊端延續(xù)下來，特別是涉及全局性資源配置的事權(quán)和支出責(zé)任大量由省及省以下政府承擔(dān)，未及規(guī)范。金融改革中，宏觀管理事權(quán)向中央集中，主要體現(xiàn)在貨幣政策、外匯管理。這屬于在部門內(nèi)部將宏觀管理權(quán)上收，與地方政府關(guān)系不大。結(jié)合稅收征管、對外貿(mào)易等領(lǐng)域改革，對與之相關(guān)的中央地方事權(quán)做了調(diào)整。為治理通貨膨脹，1993年6月朱镕基提出的加強和改善宏觀調(diào)控的“十三條”，取消了人民銀行同分行的信貸包干，分行不再有再貸款的權(quán)力，只能提供信息和監(jiān)管。改革之后，也取消了分層次的外貿(mào)包干和外匯包干以及出口補貼。
在改革中，收入分享和支出能力的保障，實際上打破了“事權(quán)與財權(quán)相對應(yīng)”的傳統(tǒng)觀念。簡單強調(diào)事權(quán)與財權(quán)相對應(yīng)是不正確的，財權(quán)是征集收入的權(quán)力，收入分享不是按滿足履行事權(quán)所需財力確定財權(quán)，而是根據(jù)稅種的經(jīng)濟屬性確定財權(quán)和收入歸屬，按這樣的原則確定各級次收入，再加上轉(zhuǎn)移支付，形成了相應(yīng)財力。實現(xiàn)“財力與事權(quán)相匹配”，是分稅制改革和逐步完善措施所要爭取的目標(biāo)。
二是收入分享按照市場經(jīng)濟一般做法劃分為中央地方收入。徹底打破包干制，中央地方按稅種劃分收入，形成中央稅、地方稅、共享稅的收入劃分體系。受多方面因素影響，收入劃分還沒有完全做到嚴(yán)格依據(jù)稅種屬性，當(dāng)時比較多的稅種采用了分級共享的辦法。比如，企業(yè)所得稅由中央和地方按照隸屬關(guān)系分享，不利于公平競爭，但當(dāng)時此項改革的難度太大，暫未改動。稅制改革后增值稅是主體稅種，按其屬性不應(yīng)該由地方參與分享，但因適用于地方的稅種很少，只好由地方分享25%。此外，增值稅對資源配置的干擾比較小，當(dāng)時增值稅還沒有轉(zhuǎn)型擴圍，主要面向工商業(yè)征收，所以也有一定的資源配置扭曲。但無論如何，增值稅在實施范圍中不帶行業(yè)歧視，還是可以由地方小比例參與分享的稅種。但進(jìn)口增值稅都屬中央，增值稅出口退稅，地方不再承擔(dān)20%，都由中央負(fù)責(zé)，有利于統(tǒng)一市場形成。
從中央稅種看，關(guān)稅原來有一小部分是地方承包的，都改為中央稅，體現(xiàn)國家權(quán)力；消費稅擔(dān)負(fù)調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)政策、消費政策和環(huán)境政策的功能，應(yīng)該是全國統(tǒng)一的，所以也設(shè)定為中央稅。為提高效率，消費稅都在生產(chǎn)或進(jìn)口環(huán)節(jié)征收，如果地方分享，會產(chǎn)生逆向政策效應(yīng)。地方稅種主要包括營業(yè)稅、個人所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅等。按照上述劃分辦法調(diào)整后，中央從地方集中了一部分收入，有利于提高中央財政收入比重，增強中央宏觀調(diào)控能力。
三是建立稅收返還機制并引入轉(zhuǎn)移支付制度。為了保證省及省以下政府履行職責(zé)的能力，采取保基數(shù)的辦法，建立增值稅、消費稅“兩稅返還”機制。所謂“保基數(shù)”是按照“存量不動，增量調(diào)整”的原則，保證地方政府上年的支出基數(shù)。換句話說，改革只對增量部分進(jìn)行調(diào)整，存量部分按改革前的數(shù)額，通過稅收返還留給地方。同時為調(diào)動地方積極性，分稅制改革規(guī)定，中央對地方的兩稅返還采用1∶0.3的增長機制，即地方上劃中央的增值稅和消費稅收入每增長1%，中央對其稅收返還增長0.3%。從實施情況看，稅收返還制度的出臺有利于減少改革阻力，確保新舊體制平穩(wěn)轉(zhuǎn)換。1995年中央對地方的公式化轉(zhuǎn)移支付起步。
以上簡要介紹了分稅制改革的主要內(nèi)容和一些政策選擇。這些政策選擇有其歷史背景。選擇生產(chǎn)型增值稅，流轉(zhuǎn)稅和個人所得稅的并軌統(tǒng)一，已做介紹。改革中，企業(yè)所得稅由多軌并成了雙軌，仍保留按隸屬關(guān)系征集收入，并實行內(nèi)外資兩套稅制，主要是為抓住主要矛盾，爭取更多的支持，確保改革成功，次要矛盾逐步解決。2003年1月1日起，企業(yè)所得稅中央地方五五分享，2008年1月1日新的企業(yè)所得稅法生效，內(nèi)外資稅制統(tǒng)一，企業(yè)所得稅終于完成了并軌，補上了這兩個缺憾。
還有一些政策性選擇，主要包括三項：一是對預(yù)算外資金的處理，二是有關(guān)“九三基數(shù)”問題，三是公式化規(guī)范轉(zhuǎn)移支付問題。
第一，預(yù)算外資金的處理。
由于多種歷史原因，預(yù)算外資金結(jié)構(gòu)復(fù)雜、規(guī)模龐大，統(tǒng)計估算，1992年全國預(yù)算外資金與預(yù)算內(nèi)資金之比達(dá)到1.1∶1的水平，可見其規(guī)模。當(dāng)時不是沒有考慮解決，1993年8月，朱镕基在北戴河召開會議研究，權(quán)衡利弊還是先放一放，主要是因涉及面太廣，結(jié)構(gòu)性改革太復(fù)雜。當(dāng)時的預(yù)算外資金大部分是本應(yīng)歸屬企業(yè)的收入，如國有企業(yè)折舊基金、大修理基金等，1992年下半年剛剛發(fā)布了“兩則”，明確了歸屬，正在落實中，將其納入改革，會增加協(xié)調(diào)的難度。預(yù)算外資金其余部分有的是各部門經(jīng)商辦企業(yè)的收入和各級政府有意不納入預(yù)算的資金。對于前一部分，已布置各部門同所辦企業(yè)脫鉤，“收支兩條線”，要全力落實。對于后一部分，則通過分稅制建立起并入預(yù)算的激勵機制加以解決。還有相當(dāng)一部分是土地出讓收入，并沒有明確必須納入預(yù)算。綜合考慮，總體上沒有預(yù)算外資金改革的提法，降低復(fù)雜性，確保主要改革成功。
隨著國有企業(yè)改革和財政體制的持續(xù)推進(jìn)，以及預(yù)算體制改革和全面清理各行政部門經(jīng)商辦企業(yè)改革的展開，應(yīng)納入預(yù)算管理的資金全部進(jìn)入了預(yù)算。需要指出這后兩項改革內(nèi)容，也列為中央紀(jì)委防范腐敗的治本性措施，可見改革的艱巨復(fù)雜性。到2011年預(yù)算外資金不再存在，終于畫上了歷史的句號。
第二，“九三基數(shù)”問題。
1993年7月財稅工作會議，朱镕基到會講話，宣布次年1月1日實行分稅制。財政部就分稅制改革初步方案向地方征求意見，絕大部分省份是持保留意見的，特別是一些沿海發(fā)達(dá)省份很抵觸。是年9月，朱镕基親自帶隊，到有關(guān)省份主要是沿海發(fā)達(dá)省份做工作。有的省份甚至引用鄧小平同志南方談話提出的一些要求，從政治角度質(zhì)疑改革，進(jìn)而提出“九三基數(shù)”的要求，就是以1993年的財政收入為稅收返還基數(shù)。如前所述，這次改革是增量改革，對存量要稅收返還。常規(guī)的做法是以1992年為基期做稅收返還，再通過改革，大家共同努力，使財政收入都有足夠增量。“九三基數(shù)”離預(yù)算日歷年度到期還有4個月，地方完全有時間和空間在數(shù)字上弄虛作假，以此為基數(shù)做稅收返還，這會把風(fēng)險都留給中央財政。朱镕基權(quán)衡再三擬接受“九三基數(shù)”，還反復(fù)做體改委、財稅部門隨行人員的工作，并報經(jīng)中央政治局常委會研究決定以1993年為稅收返還基期年。
實際上，后四個月確實出現(xiàn)了異常情況，9—12月地方財政收入增長756.95億元，比上年同期分別增長了51.8%、62.5%、86.1%、121.3%，特別在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)更為明顯。對于這種現(xiàn)象，朱镕基非常重視，那年四季度，他曾布置多次檢查，還做出了凡違規(guī)操作不合理的基數(shù)可以扣除等政策。地方反映確有少數(shù)作假，但絕大多數(shù)是不再“稅利承包”，改按當(dāng)時的稅制征收而增加的收入。既然如此，朱镕基決定1994年實行新稅制和分稅制后，財政收入必須保證有足夠的增長，否則要扣基數(shù)。事實上1994年財政收入增長了20%，到1996年實現(xiàn)與名義GDP增長基本同步。盡管中央財政承壓很大，1994年對地方的稅收返還（1799億元）占當(dāng)年收入總量（2907億元）的62%，但經(jīng)過必要的妥協(xié)，緩釋了阻力，統(tǒng)一了思想，建立了財政收入穩(wěn)定增長機制，保證了分稅制改革的順利推行，改革完全成功。
原因主要有三點：一是改革建立的新機制促使中央和地方共同努力，增加財政收入。二是新的稅制和征管體制有效。三是有大量收入藏在預(yù)算外，“九三基數(shù)”有將其轉(zhuǎn)入預(yù)算內(nèi)的激勵作用。
第三，公式化規(guī)范轉(zhuǎn)移支付問題。
就改革方案向地方征求意見的時候，相當(dāng)一部分中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)也有保留。主要是因為雖然在方案中規(guī)定，中央將加大對地方的轉(zhuǎn)移支付，但地方擔(dān)心，一是規(guī)模夠不夠？二是能否規(guī)范，會不會“跑部錢進(jìn)”？針對此問題，國家體改委宏觀司借鑒澳大利亞的做法，提出了公式化的轉(zhuǎn)移支付模型。這個模型以人口密度、地理狀況、氣候冷暖、地處邊境等客觀因素為變量，代入各省實際財政支出數(shù)據(jù)，回歸標(biāo)定模型參數(shù)。模型用于測度支出成本客觀差異，指導(dǎo)公式化的轉(zhuǎn)移支付。
財政部接到朱镕基批示后，參考此模型廣泛征求地方財政部門意見，進(jìn)一步改進(jìn)公式，形成了一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范。隨后，每年征求地方的意見進(jìn)行改進(jìn)，建立了基于因素法和公式化分配的均衡性轉(zhuǎn)移支付制度，1995年安排了21億元資金規(guī)模作為起步。21億元的規(guī)模確實不大，但由于“九三基數(shù)”，中央新增收入大量返回地方。再有就是支持外匯改革，需要額外增加支出。在外匯改革之前，不少中央部門都分配外匯額度，額度的價格為官方匯率和市場價之差，并軌時為3元/美元，差額部分需要財政安排預(yù)算予以抵補，1994年通過專門設(shè)立的“外匯價差補貼支出”科目安排85億元，1995年28億元，合計要多安排113億元支出。這在當(dāng)時可不是小數(shù)目，1994年中央本級支出才1995億元，與1993年相比增量僅241億元，外匯價差增支占了35%。在從緊財政政策時期，因上述因素，中央財政赤字已大幅增加，不宜增加過多。均衡性轉(zhuǎn)移支付起步規(guī)模不大，雖然初始兩年，個別西部省份財政相當(dāng)困難，但是大家能夠理解，重要的是各個地方都參與討論轉(zhuǎn)移支付公式，打消了對“跑部錢進(jìn)” 的顧慮。后來每年都請地方財政部門討論公式修改，均衡性轉(zhuǎn)移支付逐步增加到2018年的1.53萬億元，有力推動了地區(qū)間基本公共服務(wù)的均等化。
此后又增設(shè)了各類專項轉(zhuǎn)移支付，一般都針對性地設(shè)置相對簡化的分配公式，加強規(guī)范化操作，輔助于基本公共服務(wù)均等化。一段時間后者甚至超過了前者，主要是因為，一些本應(yīng)由中央行使的事權(quán)和支出責(zé)任放到地方，需給專項補助，還有一些純屬地方事權(quán)和支出責(zé)任，中央部門有意愿干涉。后經(jīng)清理合并，解決了部分問題，真正要規(guī)范這一問題，還需事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革到位。
四、這一輪財稅體制改革的成效
1993年啟動的持續(xù)十年的財稅體制和政府預(yù)算管理制度改革，按照“整體推進(jìn)和重點突破相結(jié)合” 的改革路徑，大致可以分為兩個階段。1993年和1994年是“重點突破”，稅制和分稅制改革，同其他重點領(lǐng)域的改革緊密配合，奠定了新體制的基礎(chǔ)。隨后直至2003年是“整體推進(jìn)”，確立公共財政理念，保障義務(wù)教育體系，支持社會保障制度、住房制度、國有企業(yè)改革等，推進(jìn)農(nóng)村稅費改革，并大力度全面開展政府預(yù)算管理制度改革，成效明顯。
一是基本實現(xiàn)了財政收支的規(guī)范化、制度化，建立了穩(wěn)定的收入增長機制。財政收入占GDP比重和中央財政收入占全國財政收入的比重逐年提高，宏觀調(diào)控能力顯著增強，全國統(tǒng)一市場加速形成。改革當(dāng)年，中央財政收入比重迅速提升到55.7%，全國財政收入占GDP的比重也開始向合理區(qū)間回升。
二是建立了逆周期財政政策調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)。在1994年“軟著陸”中發(fā)揮了從緊財政政策的重要作用，并為1998年轉(zhuǎn)為擴張性財政政策奠定了制度基礎(chǔ)。1994年改革完成后，當(dāng)年財政收入增加900多億元，相當(dāng)于年度財政收入總量增加了20%。盡管因各種因素，中央財政赤字增加兩倍之多，但這是表觀數(shù)字，改革之前財政特別是地方財政，有大量的預(yù)算外支出，表觀數(shù)字不可比，總的看還是產(chǎn)生了財政緊縮效用，有效應(yīng)對了當(dāng)時的經(jīng)濟過熱。
三是大幅提高了地區(qū)間公共服務(wù)均等化的水平。以2018年為例，如果將東部地區(qū)的人均GDP和人均財政收入作為100，中、西部地區(qū)僅相當(dāng)于東部的50%左右，表明地區(qū)間差異較大。經(jīng)過中央轉(zhuǎn)移支付后，雖然各地人均財政能力還有差距，但幅度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于人均GDP和人均財政收入的差距，這就是轉(zhuǎn)移支付的均等化作用。
四是預(yù)算管理規(guī)范化、完整化、透明化，確立了公共財政的理念和現(xiàn)代政府預(yù)算管理的框架。預(yù)算外資金規(guī)模大幅減少，2011年起，應(yīng)納入預(yù)算的預(yù)算外資金全部納入預(yù)算管理，一部分進(jìn)入一般公共預(yù)算，大部分進(jìn)入了政府性基金預(yù)算，預(yù)算完整性的問題得到了根本解決。
五是支持公平競爭，要素流動。所有企業(yè)統(tǒng)一稅制和財務(wù)會計制度。財政政策緩解社會保險代際補償。在住房制度改革中，解決公共部門住房貨幣化問題。不再保留針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的農(nóng)業(yè)稅和各種收費，等等。在其他領(lǐng)域整體推進(jìn)的改革中，財稅做了應(yīng)有的配合。
稅制和分稅制改革，任務(wù)艱巨，時間緊迫，協(xié)調(diào)困難，但張弛有度，大獲成功。其中也反映出廣大財稅干部的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和專業(yè)能力。這是一場社會主義市場經(jīng)濟奠基性的改革。1993年11月25日，朱镕基講到：“我確實感覺到這次財稅體制改革是國家長治久安的基礎(chǔ)，誠如江澤民同志講的，是有歷史意義的。”甚至還講到：“如果還是以前那一套就要吃大虧，最后就要崩潰。”
二十多年過去了，所奠定的基礎(chǔ)基本沒有變動，而是不斷地改進(jìn)。更為重要的是，與金融、價格等其他領(lǐng)域改革相配套，從根本上解決了經(jīng)濟宏觀穩(wěn)定能力不足和資源配置效率低的問題，基本建立了市場配置資源和以此為基礎(chǔ)的宏觀調(diào)控體制新框架。這輪“整體推進(jìn)和重點突破相結(jié)合”的整體配套改革，成為確立社會主義市場經(jīng)濟方向以來，我國財政制度甚至是市場經(jīng)濟制度建設(shè)的里程碑。
2002年12月25日，朱镕基接見全國財政工作會議代表，在回顧和總結(jié)1994年稅制和分稅制改革、1998年積極財政政策、預(yù)算管理制度改革各項工作之后，講到：“可以說，這些年的財稅體制改革，是新中國成立以來力度最大、成效顯著、影響深遠(yuǎn)的改革，是決策科學(xué)、設(shè)計周密、實施有力、運行平穩(wěn)的改革。通過改革，財政收入大幅增長，為經(jīng)濟和社會發(fā)展提供了強大的財力支撐。”“總之，在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，這些年是財政體制改革力度最大的時期，是財政實力顯著增強的時期，也是財政宏觀調(diào)控作用發(fā)揮最好的時期。廣大財政戰(zhàn)線的干部、職工艱苦努力所取得的成績，必將被載入財政事業(yè)的光輝史冊。”
五、相關(guān)思考
1993年拉開序幕的財稅改革，奠定了中央地方財政稅收關(guān)系的基礎(chǔ)，持續(xù)推進(jìn)的預(yù)算管理制度改革，確立了公共財政的理念和相關(guān)的基本制度。但改革的路還很長，有關(guān)的道理先要講清楚。
（一）有關(guān)“土地財政”的討論
一個時期以來，社會上對分稅制改革有一些質(zhì)疑，主要是認(rèn)為改革造成地方財力大幅度下降，逼出了“土地財政”。這種質(zhì)疑根據(jù)不足。
第一，有的是不了解情況。實際上1993年以前地方就有所謂“土地財政”。“今年（1992）頭8個月，房地產(chǎn)業(yè)有償出讓土地約2000 宗，面積達(dá)1000平方公里以上。”當(dāng)時的預(yù)算外收入，就有一部分土地出讓收入，還有一些連預(yù)算外都沒有列入。分稅制改革形成的將預(yù)算外收入逼入預(yù)算的機制，以及逐年來預(yù)算管理制度改革的不懈努力形成了復(fù)式預(yù)算體系（目前預(yù)算外收支已經(jīng)不復(fù)存在），土地收入作為基金收入擺在明處。將政府處于各級人大和社會的監(jiān)督之下，否則隱性的“土地財政”不知要增加多少腐敗的機會。
第二，有的是因為沒有深入研究問題的關(guān)鍵所在。2018年我國中央財政收入占比為46.6%。這是一般公共預(yù)算口徑，如果按復(fù)式預(yù)算口徑，加上政府性基金和社?；鸬?，占比將進(jìn)一步下降。市場經(jīng)濟國家，中央全口徑收入占比一般為60%以上。從國際比較來看，我國中央財政收入占比嚴(yán)重偏低，現(xiàn)在地方稅種缺乏，房地產(chǎn)稅推出后，如不調(diào)整其他稅種收入分配現(xiàn)狀，中央財政收入占比還會下降。
第三，地方財政收入中土地出讓收入占比偏高，最重要的原因是城鄉(xiāng)土地制度二元化，是特殊的土地出讓制度造成的，這已嚴(yán)重扭曲了土地資源配置和妨害社會公平正義，應(yīng)是下一步改革的重點。香港大量土地為政府所有，土地類收入占比也偏高，但由于其房地產(chǎn)稅健全，依賴土地出讓收入要小。
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定”。在今后相當(dāng)一個時期要堅持這個原則，著力點在增加中央財政支出占比，也就是落實《決定》提出的“適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任”。
（二）我國中央與地方財政治理體制的狀況
我國中央與地方的治理關(guān)系，借鑒于蘇聯(lián)，少量事務(wù)，如國防、外交等，作為中央事權(quán)，其他方面，從中央到地方都行使類似的功能，“上下一般粗”，由中央通過文件和指示，要求部門和地方貫徹執(zhí)行，層層下發(fā)文件，直至基層，部門機關(guān)化。國家治理體系中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分上的不合理，在財政上綜合表現(xiàn)為中央財政支出占比過低，2018年約12%（加計政府性基金等按可比口徑匡算），而成熟市場經(jīng)濟國家普遍在50%以上，OECD國家平均約61%。
我國中央與地方關(guān)系治理體制的不合理，還表現(xiàn)在中央公務(wù)員占比上。剔除軍人及涉及國家安全部門人員的不可比因素，我國中央公務(wù)員占公務(wù)員總數(shù)僅為6%，如果計入公立學(xué)校教工則更有國際可比性，我國僅為4%（2011年）。經(jīng)合組織成員國的平均值為41.41%，最為分權(quán)的是美國，中央公務(wù)員占比超過12%。
從上述兩組數(shù)據(jù)看，我國是全世界“最小”的中央政府。我國除稅務(wù)、海關(guān)、金融監(jiān)管機構(gòu)和近年來適度改革的機構(gòu)是實體化的以外，絕大多數(shù)部門都是機關(guān)化的。各領(lǐng)域事務(wù)大都報經(jīng)黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一決策，各部門分解，層層下達(dá)，由對口的地方部門去執(zhí)行，直到基層，方法一般是將文件細(xì)化，有的還附加報表，隱含形式主義、官僚主義的可能性。再通過各種形式的巡視、督導(dǎo)、督查，層層檢查落實的情況。從這個角度說，又是全世界“最大”的中央政府。督察組抽調(diào)各方面干部，進(jìn)行短期培訓(xùn)，再增設(shè)格式標(biāo)準(zhǔn)，由于組成人員專業(yè)性不足、各自的經(jīng)驗理念不同，檢查中難免疊加形式主義、官僚主義。
（三）適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任
劃分各級政府的職責(zé)（我國稱為事權(quán)），應(yīng)遵循“外部性范圍”“信息復(fù)雜性”和“激勵相容”三原則，而且可由低級政府承擔(dān)的職責(zé)，盡可能下放。按這樣的框架分析，總體上看，我國應(yīng)由中央政府直接承擔(dān)的職責(zé)不適當(dāng)?shù)叵路帕恕?span lang="EN-US">
國家整體安全是全域外部性的職責(zé)，應(yīng)由中央管理并作統(tǒng)一協(xié)調(diào)。例如，緝私原由多部門參與，以地方公安為主管理，造成明目張膽的走私，1999年改為海關(guān)總署設(shè)立直屬緝私警察部隊。再如，“海岸警衛(wèi)”長期是“五龍治海”，多部門共同管理，而且多依賴地方對口部門。直至黨的十八屆三中全會，把事權(quán)和支出責(zé)任劃分列為改革的重點，并提出適當(dāng)增強中央事權(quán)后，黨中央高度重視，經(jīng)過數(shù)年協(xié)調(diào)，才實現(xiàn)了海警部門統(tǒng)一管理的格局。還如，武警部隊原為“央地雙管”，弊病很多，現(xiàn)在列入軍隊序列，實現(xiàn)了“中央垂管”。這些職能還實現(xiàn)了中央部門實體化管理。
跨區(qū)域外部性職責(zé)，也應(yīng)作為中央事權(quán)。我國相應(yīng)的中央部門是機關(guān)，地方各級對口部門做實質(zhì)性管理，辦法是“壓實屬地責(zé)任”。這種職責(zé)劃分不符合“外部性范圍”和“激勵相容”原則，低級政府有利于處理“信息復(fù)雜性”，但有可能損害整體利益，是不合理的治理體制。例如，近年發(fā)生的非洲豬瘟疫情，對我國養(yǎng)豬業(yè)造成了毀滅性打擊，疫情輸入地或是不重視或是瞞報、不報，疫情蔓延開來，已經(jīng)找不到源頭，無法追責(zé)。又如，當(dāng)年發(fā)生的毒奶粉事件，也對奶業(yè)造成了毀滅性打擊，經(jīng)過近十年才恢復(fù)信譽，事后調(diào)查處理，在牛奶中加三聚氰胺，當(dāng)?shù)氐馁|(zhì)檢部門是知道的，但為了保當(dāng)?shù)氐睦?，明知不管。再如，長春疫苗案，也是當(dāng)?shù)刂鞴懿块T放松質(zhì)檢，國家食藥監(jiān)局建立了“飛檢”制度，在“飛檢”中發(fā)現(xiàn)了問題，未及時處理，有害疫苗已對接種者造成損害，嚴(yán)重影響政府公信力。還如，鴻茅藥酒案，該藥酒確有毒性，卻大做廣告廣為銷售，被外省醫(yī)生公開質(zhì)疑，被藥廠所在縣警察跨省抓捕，事件影響惡劣。所列舉的事件有共同的特點，監(jiān)控跨域銷售的食品、藥品質(zhì)量和會造成跨域傳播的疫情，應(yīng)由中央部門及分支機構(gòu)垂直管理，并俱有要求地方有關(guān)部門配合的權(quán)利，以加強對“信息復(fù)雜性”的處理。
這類事務(wù)，市場經(jīng)濟國家無一例外都由中央垂管。例如，美國食品藥品監(jiān)管署（FDA）有約2萬人的隊伍，研究和檢測部門設(shè)在馬里蘭州，有數(shù)千人，其他人員駐在各地的分支機構(gòu)，負(fù)責(zé)就地監(jiān)管，并指導(dǎo)地方機構(gòu)協(xié)助溯源?？缰?、跨國銷售的食品、藥品，都必須向FDA送檢，無驗證碼不得銷售。實際上絕大部分食品、藥品都由FDA監(jiān)管。對飯館和地產(chǎn)地銷食品的監(jiān)管，由基層政府負(fù)責(zé)，有利于處理“信息復(fù)雜性”。為監(jiān)督各分支機構(gòu)，FDA建立了“飛行檢查”制度，由專業(yè)人員隨機抽檢，我國的“飛檢”就借鑒于此。我國對食品藥品安全監(jiān)管等跨區(qū)域外部性領(lǐng)域，涉及的中央部門應(yīng)加快實體化改革，并建立協(xié)調(diào)機制。在此類領(lǐng)域還有如公共衛(wèi)生應(yīng)急管理、跨地區(qū)環(huán)境保護(hù)等。
在地區(qū)之間公平正義的領(lǐng)域，黨的十八大以來也做出了一系列改革。例如，由于中國法院、檢察院行政體系屬地方，存在司法地方化的問題，甚至地方黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)干擾辦案，法院不受理涉嫌行政違法的訴訟，或者插手案件，在涉及地區(qū)之間的案件中“拉偏架”，黨中央審議通過了“設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點方案”，從最高人民法院設(shè)立巡回法庭著手試點。目前的“庭”，可以一定程度上糾正地方法院的“拉偏架”，但一審還在地方法院，效率不高，存在漏洞，目前高級官員貪污案件，采用指派管轄權(quán)的方式，降低了屬地影響，也有其他問題。“庭”改為“院”，排他性負(fù)責(zé)跨區(qū)域民事和重大刑事案件的一審，接管當(dāng)?shù)胤ㄔ翰皇芾淼纳嫦有姓`法訴訟，以及審判高級官員貪腐案件，更有效地解決此類問題。與此相關(guān)聯(lián)還有偵查權(quán)的配套，可以建立公安部直屬、派駐全國的警察隊伍，類似FBI。再如，社會養(yǎng)老保險，關(guān)乎勞動力的跨區(qū)域流動，我國為地方管理，在可比國家中是唯一的，從2018年起，開始了向全國統(tǒng)籌過渡，但實現(xiàn)中央統(tǒng)一管理還有漫長的路要走。
處理好“信息復(fù)雜性”是必須面對的問題。如前所述，食品藥品監(jiān)管等需要以中央實體化管理為基礎(chǔ)，指導(dǎo)地方政府協(xié)助處理相關(guān)事務(wù)。還有一些職責(zé)，因高信息復(fù)雜性同跨域外部性交織，適合于中央和地方分工負(fù)責(zé)。例如，社會醫(yī)療保險，信息復(fù)雜性超過社會養(yǎng)老保險，我國是地方管理為主，中央整合了多部門管理職能，成立國家醫(yī)保局，指導(dǎo)跨地區(qū)醫(yī)保銜接，建立醫(yī)保藥物負(fù)面清單等。再如，義務(wù)教育也有類似的性質(zhì)，以地方管理為主，可應(yīng)對信息復(fù)雜性，中央給予專項轉(zhuǎn)移支付，并建立專項轉(zhuǎn)移支付隨人口流動可攜帶制度。大量信息復(fù)雜性高的事務(wù)具有域內(nèi)外部性，應(yīng)為地方管理，自主決策，這方面我國中央政府各部門干預(yù)過多，設(shè)立的一些專項轉(zhuǎn)移支付是不必要的。
（四）結(jié)語及事權(quán)和支出責(zé)任改革的實現(xiàn)方式
黨的十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，并將事權(quán)和支出責(zé)任劃分作為改革重點。從國家治理的角度提高了財政定位。財政一半是“財”，一半是“政”，財政改革與政治制度高度相關(guān)，重大政府職能調(diào)整也都與財政相關(guān)，我國如此，各國無一例外。
美國在“進(jìn)步時代”，由社會輿論推動政治共識，產(chǎn)生現(xiàn)代預(yù)算制度，有效防范了腐敗。FDA也是在那一時期建立，結(jié)束了聯(lián)邦多部門監(jiān)管不能統(tǒng)一、各城市分散監(jiān)管、標(biāo)準(zhǔn)不一致、假冒偽劣食品藥品橫行、人民備受痛苦的局面。“進(jìn)步時代”還推動了“修憲”，將含混的“州際貿(mào)易條款”加以明確，為聯(lián)邦管理跨區(qū)域經(jīng)濟事務(wù)提供憲法支撐。這一時代及以后陸續(xù)建立的現(xiàn)代治理體系，在全球范圍產(chǎn)生了廣泛影響。
戰(zhàn)后日本中央和地方政府的職能配置具有高度集權(quán)化和機關(guān)化色彩，主要體現(xiàn)在中央政府通過機關(guān)委任事務(wù)制度，大量介入地方政府事務(wù)，約有600余項。通過專門立法等方式，中央政府將事權(quán)委托地方執(zhí)行，但保留最終決策權(quán)，地方在具體執(zhí)行時也必須接受中央的指導(dǎo)和監(jiān)督，地方議會不得干預(yù)。據(jù)統(tǒng)計，都道府縣事務(wù)的80%、市町村事務(wù)的40%，屬于中央政府委托的機關(guān)委任事務(wù)。這種體制效率低下，在景氣時代還可以容忍，但自20世紀(jì)90年代開始，經(jīng)濟陷入了衰退，需加大財政政策擴張力度，低效率體制廣受批評，改革的共識增強。90年代中期執(zhí)政黨抓住機會，開始分權(quán)化改革，撤銷了幾百部法律，取消機關(guān)委任事務(wù)，按照事權(quán)屬性將其重新配置。其中，約300項劃歸地方政府，改為地方自治事務(wù)；約250項改為法定委托地方事務(wù)，并明確中央的干預(yù)限于“改善勸告”或“代理執(zhí)行”；其余約50項改為中央事務(wù)，由中央政府機構(gòu)自行實施。
我國政治體制的顯著優(yōu)勢是黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨的十九屆四中全會將“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為主題，并強調(diào)“理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，加強中央宏觀事務(wù)管理，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一”。遵照這一總要求，宜全力推進(jìn)相關(guān)改革，對公共衛(wèi)生應(yīng)急管理、食品藥品安全、國家安全、跨地區(qū)司法公平公正、跨地區(qū)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域所涉及的中央部門，加快實體化改革，明確中央地方共管事務(wù)和分工機制，對明確屬于地方管理的事務(wù)堅決放權(quán)。通過事權(quán)和支出責(zé)任改革，助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
黨的十八屆三中全會通過的《決定》提出 “適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任”，黨的十九屆四中全會再次做了強調(diào)。我們要加深學(xué)習(xí)理解，對于我國現(xiàn)存不符合市場經(jīng)濟一般規(guī)律的中央地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分，要堅定又可控地不懈推進(jìn)改革。
