中華人民共和國成立后，開啟了一個(gè)古老農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，確立了“把我國建設(shè)成為一個(gè)社會主義的現(xiàn)代化的強(qiáng)國”的奮斗目標(biāo)，中國農(nóng)民參加了黨所領(lǐng)導(dǎo)的社會主義大試驗(yàn)（杜潤生，1998）。中國共產(chǎn)黨通過土地改革實(shí)現(xiàn)地主土地所有制向農(nóng)民土地所有制的轉(zhuǎn)變，通過互助組、初級社、高級社于1956年完成農(nóng)業(yè)社會主義改造，通過建立“一大二公”（一是規(guī)模大，二是公有制程度高）的人民公社將合作化運(yùn)動推向頂點(diǎn)。面對1959—1961年的農(nóng)業(yè)困難，中央將農(nóng)村的制度安排轉(zhuǎn)為“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地集體所有制。傳統(tǒng)集體化體制的內(nèi)在缺陷帶來農(nóng)業(yè)績效困境。一方面，國家利用集體化體制大量將農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)化為工業(yè)積累，農(nóng)村集體所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)不完整；另一方面，集體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的監(jiān)督困難及分配上的平均主義，帶來農(nóng)民努力與報(bào)酬不一致從而激勵不足，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率下降、農(nóng)產(chǎn)品供給短缺、農(nóng)民人均消費(fèi)水平增長緩慢。

面對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率增長緩慢和農(nóng)民生活困難，農(nóng)民、基層和地方政府一直試圖通過底層調(diào)整來改造傳統(tǒng)集體化體制。從20世紀(jì)50年代合作化后期直到1978年拉開改革大幕的20多年間，各地試圖在社會主義合作經(jīng)濟(jì)中引入家庭經(jīng)營，但這些自發(fā)進(jìn)行的制度調(diào)整都受到“左”的思想路線的指責(zé)、批判和打擊（周其仁，1985）。1956年起，四川、安徽、浙江、廣西、廣東、江蘇、湖北、河南等省份均出現(xiàn)包產(chǎn)到戶的做法，但是，1957年的“反右”大潮將包產(chǎn)到戶劃入禁區(qū)。“大躍進(jìn)”以后包產(chǎn)到戶再度出現(xiàn)，又被認(rèn)定為要“從集體退回到單干”而遭到遏制。但是，對集體化生產(chǎn)的改變在一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)困難的地區(qū)從未停止，1961年初一些地方出現(xiàn)“按勞分田”“包產(chǎn)到戶”“分口糧田”等,但這些變通在省一級就遭到遏制，并上升為政治事件。這一時(shí)期在全國各地陸續(xù)發(fā)生的不同形式的“單干”約占20%—30%（杜潤生，2005）。

20世紀(jì)70年代末，國家開始恢復(fù)一系列旨在激發(fā)農(nóng)村活力的政策，包括尊重生產(chǎn)隊(duì)自主權(quán)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、提高農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格、提倡家庭副業(yè)和多種經(jīng)營、恢復(fù)并適當(dāng)擴(kuò)大自留地等。1978年12月召開的黨的十一屆三中全會盡管在農(nóng)村制度上仍強(qiáng)調(diào)維持“三級所有”體制，明文規(guī)定“不許包產(chǎn)到戶，不許分田單干”，但“解放思想、實(shí)事求是”的提出改變了“左”的思潮。隨著政策環(huán)境的放寬，安徽、四川、廣東等地率先實(shí)行包產(chǎn)到戶，在中央層面引發(fā)大討論。1979年9月，中央解除“不許包產(chǎn)到戶”的禁令，但強(qiáng)調(diào)“除某些副業(yè)生產(chǎn)的特殊需要和邊遠(yuǎn)地區(qū)、交通不便的單家獨(dú)戶外，也不要包產(chǎn)到戶”。一些地方政府與基層的互動推動著包產(chǎn)到戶的前行，安徽省地方基層自發(fā)創(chuàng)造的“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”模式得到時(shí)任省委書記萬里的支持，并在1980年5月得到鄧小平的認(rèn)可。在許多長期貧困的地區(qū)，休養(yǎng)生息與權(quán)宜之計(jì)已無法滿足農(nóng)民意愿，基層自發(fā)的政策創(chuàng)新逐漸上升為中央政策表達(dá)。中共中央于1980年9月允許“多種經(jīng)營形式、多種勞動組織、多種計(jì)酬辦法”的存在，肯定了“專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬責(zé)任制”的形式，即在邊遠(yuǎn)山區(qū)和貧困落后地區(qū)“可以包產(chǎn)到戶，也可以包干到戶，并在一個(gè)較長的時(shí)間內(nèi)保持穩(wěn)定”；對于集體經(jīng)濟(jì)比較穩(wěn)定、生產(chǎn)有所發(fā)展的地區(qū)，“已經(jīng)實(shí)行包產(chǎn)到戶的，如果群眾不要求改變，就應(yīng)允許繼續(xù)實(shí)行”。到1981年底，包產(chǎn)到戶或包干到戶向中間地區(qū)和富裕地區(qū)擴(kuò)展。1982年1月1日，中共中央一號文件肯定了“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”都是社會主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制，不同于合作化以前小私有的個(gè)體經(jīng)濟(jì)，并強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)放寬農(nóng)村政策。1983年的中央一號文件明確提出聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實(shí)踐中的新發(fā)展”。

1983年，我國農(nóng)村實(shí)行承包到戶的比例已擴(kuò)大到95%以上，農(nóng)民迫切要求穩(wěn)定承包制。1984年的中央一號文件將重點(diǎn)放在穩(wěn)定和完善生產(chǎn)責(zé)任制、幫助農(nóng)民提高生產(chǎn)力水平與發(fā)展農(nóng)村商品生產(chǎn)，規(guī)定“土地承包期一般應(yīng)在15年以上”。1985年，國家不再向農(nóng)民下達(dá)農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購任務(wù)，農(nóng)民成為相對獨(dú)立的商品生產(chǎn)經(jīng)營者。至此，農(nóng)村體制基本上突破了原來的“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”體制,創(chuàng)造出了中國特色的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包、土地集體所有”模式（黃道霞，1999）。后續(xù)安排是將家庭承包制法律化，將家庭承包制寫入憲法、土地管理法與土地承包法，以法律形式制度化，不斷將農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，擴(kuò)大承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能范圍，并于1993年提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”，于2017年提出“第二輪土地承包到期后再延長三十年”。

二、 家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的制度特征與理論創(chuàng)新

（一）制度特征

一是集體所有制下的“兩權(quán)分離”。堅(jiān)持集體所有制是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革的前提。承包農(nóng)戶與集體組織的權(quán)利與責(zé)任建立在土地集體所有基礎(chǔ)上，是“社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”的實(shí)現(xiàn)形式。在不改變土地集體所有前提下，家庭承包制通過土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離。國家政策和法律明確規(guī)定，依法由農(nóng)民集體所有的農(nóng)村土地，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會或者村民小組發(fā)包，且不得改變村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織或村民自治組織作為農(nóng)民集體所有權(quán)的代理者，擁有調(diào)整、監(jiān)督、收回集體土地等權(quán)力。集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包集體土地，擁有長期而有保障的承包經(jīng)營權(quán)。

二是國家、集體與農(nóng)戶之間的合約議定。家庭承包制改革是一場國家與集體組織和集體成員三者之間的合約議定，合約內(nèi)含的利益關(guān)系經(jīng)過三方博弈，形成“交足國家的，留夠集體的，剩余是自己的”的合約結(jié)構(gòu)。農(nóng)戶作為相對獨(dú)立的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者，承包經(jīng)營集體的土地，生產(chǎn)經(jīng)營收入按合同規(guī)定完成國家任務(wù)與履行集體義務(wù)后，剩余部分歸于農(nóng)戶。集體土地所有權(quán)對承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能施加約束，集體土地所有權(quán)主體不得變更，土地始終為集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同所有（劉守英，1993）。隨著農(nóng)村改革的深化，農(nóng)戶、各類新興產(chǎn)權(quán)代理人以及農(nóng)村社區(qū)專業(yè)人才不斷通過討價(jià)還價(jià)達(dá)成新的合約，農(nóng)戶對土地使用與對收益剩余支配的能力提高（周其仁，1995）。

三是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的明確與強(qiáng)化。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制明確承包農(nóng)戶對土地的產(chǎn)權(quán)，是改革后農(nóng)業(yè)績效改善的關(guān)鍵。改革后的集體所有制由每個(gè)集體組織的合法成員平等享有集體所有土地的各項(xiàng)權(quán)利（周其仁和劉守英，1989）。每個(gè)分到土地的承包農(nóng)戶合法享有在規(guī)定用途內(nèi)對承包地使用、收益和承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利。農(nóng)戶土地使用權(quán)由服從集體統(tǒng)一計(jì)劃安排，到不向農(nóng)民下達(dá)指令性生產(chǎn)計(jì)劃以及尊重農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)、農(nóng)戶享有承包地土地權(quán)能并且自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品（劉守英等，2019）。農(nóng)戶收益權(quán)因取消統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、遏制對農(nóng)民的不合理攤派、廢除農(nóng)業(yè)稅制度等不斷完善。土地流轉(zhuǎn)權(quán)得到法律明確，家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。通過確權(quán)頒證，對農(nóng)民土地使用權(quán)予以登記保護(hù)。通過產(chǎn)權(quán)期限的不斷延長穩(wěn)定承包農(nóng)民對土地的預(yù)期，承包期限從15年到45年，再到75年，農(nóng)民對土地的預(yù)期更加穩(wěn)定。

四是家庭經(jīng)營制度的確立。國家建立“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，確立和保護(hù)農(nóng)戶的家庭經(jīng)營。農(nóng)戶成為土地的主要承包單位，家庭隨之成為農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)營主體，生產(chǎn)、交換、積累和消費(fèi)以家庭為單位進(jìn)行。在家庭經(jīng)營主體地位基礎(chǔ)上，保留了合作經(jīng)濟(jì)層面的統(tǒng)一經(jīng)營，由“以土地公有為基礎(chǔ)的地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織”負(fù)責(zé)，進(jìn)行“技術(shù)服務(wù)、經(jīng)營服務(wù)和必要的管理工作”。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)提供社會化服務(wù)與土地承包管理的職能，負(fù)責(zé)集體財(cái)產(chǎn)管理、利益關(guān)系協(xié)調(diào)、集體資源開發(fā)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等單個(gè)家庭無法完成的環(huán)節(jié)，成為農(nóng)戶之間有機(jī)聯(lián)合的組織。

（二）理論創(chuàng)新

一是新型集體所有制理論。傳統(tǒng)的集體所有制研究范式重在比較單一所有制之間的優(yōu)劣。集體化的支持者認(rèn)為農(nóng)民的小土地所有制不符合生產(chǎn)力發(fā)展的要求，土地國有化或集體化是土地所有制發(fā)展的方向（黃道霞，1984）。家庭承包制改革在堅(jiān)持集體所有制的前提下實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地制度的自我突破，是理論上的重大創(chuàng)造。一是提出土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”的集體所有制實(shí)現(xiàn)形式（杜潤生，2005）。在不改變土地所有權(quán)歸屬的前提下，將集體土地的使用與收益剩余權(quán)利賦予農(nóng)戶，提高農(nóng)戶作為生產(chǎn)經(jīng)營主體的積極性。二是將集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)作為可分割的權(quán)利束，不同的產(chǎn)權(quán)配置方式適應(yīng)著不同的現(xiàn)實(shí)需求（劉守英，1993）。農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不斷強(qiáng)化，包括界定清晰的排他性使用權(quán)、收益權(quán)與部分轉(zhuǎn)讓權(quán)的獲得，使農(nóng)民獲得更為合理的產(chǎn)權(quán)預(yù)期，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營積極性，從而提高農(nóng)業(yè)績效（劉守英，1993；冀縣卿和錢忠好，2009）。三是將集體農(nóng)地權(quán)利制度進(jìn)行國家、集體與農(nóng)戶三方可實(shí)施的合約重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地權(quán)利的再配置（劉守英，1993；周其仁，1995）。四是提出“成員權(quán)集體所有制”概念。家庭承包責(zé)任制下的土地集體所有制是每個(gè)集體地域的成員對土地的平等權(quán)利（周其仁和劉守英，1989；劉守英，1993；Liu et al.，1998）。

二是中國特色的農(nóng)地制度變遷理論。改革之前，中國的土地制度變遷方式由自上而下的強(qiáng)制性制度變遷方式主導(dǎo)（Lin，1992）。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制變革先是來自于農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造的誘致性制度供給,后在政府政策與法律認(rèn)可下取得合法地位（王小映，2000）。家庭承包制改革的成功更多來自制度環(huán)境變化下各種力量的共同作用和相互呼應(yīng)，以及審時(shí)度勢決策的推動（王郁昭，1981；中國農(nóng)村發(fā)展問題研究組，1984），形成中國特色的制度變遷方式。中國的土地制度變遷是權(quán)利不斷開放的過程，國家借助集體化體制自上而下統(tǒng)合農(nóng)村社會，當(dāng)集體化體制效率下降對社會秩序的維系產(chǎn)生不利影響，國家不斷放開農(nóng)地權(quán)利，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村制度變革的收益，制度變革的推動力來自體制頂層與底層（包括政府、農(nóng)戶與理論家等主體）互動中的逐漸調(diào)適。中國的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是一場在堅(jiān)持集體所有制不變條件下向農(nóng)民賦權(quán)的制度變遷。

三、 從家庭承包制到農(nóng)地三權(quán)分置

伴隨四十多年經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的深刻變革，中國正在歷經(jīng)從“以農(nóng)為本、以土為生、根植于土”的鄉(xiāng)土中國，向“鄉(xiāng)土變故土、告別過密化農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村變故鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)中國的偉大轉(zhuǎn)型（劉守英和王一鴿，2018）。農(nóng)民的離土出村和代際轉(zhuǎn)變是推動這場歷史轉(zhuǎn)型的根本力量（周其仁，2014；劉守英等，2017）。農(nóng)民的分化程度加深，以“80后”作為遷移主力的“農(nóng)二代”出村入城傾向未改，但與鄉(xiāng)土的粘度已變，農(nóng)民的離土出村不回村和代際轉(zhuǎn)變帶來人地關(guān)系松動以及農(nóng)民與村莊的連結(jié)漸行漸遠(yuǎn)（朱冬亮，2020）。隨著以農(nóng)業(yè)邊際生產(chǎn)率衡量的劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)于2010年前后真正到來（劉守英和章元，2014），中國農(nóng)業(yè)以提高土地生產(chǎn)率的精耕細(xì)作為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式向以提高勞動生產(chǎn)率為主的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。

人地村關(guān)系的粘度變化和農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的重大轉(zhuǎn)型，呈現(xiàn)出已有制度安排與農(nóng)業(yè)發(fā)展方式不適應(yīng)（廖洪樂，2012；李寧等，2017）。集體所有農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)制度安排存在的一些內(nèi)在缺陷，在結(jié)構(gòu)變革的沖擊下不斷顯化：第一，集體所有權(quán)的權(quán)能、性質(zhì)和實(shí)現(xiàn)形式不明帶來集體組織與農(nóng)戶之間的土地權(quán)利關(guān)系混亂。第二，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的規(guī)則、權(quán)能安排不明確。第三，農(nóng)戶承包權(quán)權(quán)能不完整、保護(hù)不嚴(yán)格。第四，經(jīng)營權(quán)權(quán)能界定和保護(hù)不清晰。20世紀(jì)80—90年代以來，農(nóng)地流轉(zhuǎn)已成事實(shí)，但長期以來關(guān)于經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策和法律界定模糊，土地經(jīng)營權(quán)從何而來、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)則和程序如何、如何進(jìn)行權(quán)能界定與保護(hù)等等都沒有提到議事日程。

直到黨的十八屆三中全會，《決定》提出要賦予承包農(nóng)戶的承包權(quán)占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)權(quán)，賦予流入土地的經(jīng)營者抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)。2013年7月23日，習(xí)近平同志在湖北考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要好好研究農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系。”2013年中央農(nóng)村工作會議指出：“把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。”至此，三權(quán)分置改革作為一項(xiàng)制度安排正式確立。2014年中央一號文件再次明確要堅(jiān)持實(shí)行農(nóng)村土地三權(quán)分置改革，并對三權(quán)分置改革的基本內(nèi)涵予以說明。2014年中辦發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號）關(guān)于農(nóng)地三權(quán)分置改革的基本思路更加清晰，要求“抓緊研究探索集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中的相互權(quán)利關(guān)系和具體實(shí)現(xiàn)形式”。2015年中央一號文件要求盡快從法律上對農(nóng)村土地三權(quán)分置改革的內(nèi)容進(jìn)行明確表達(dá)。2015年10月，十八屆五中全會部署“完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法”。2015年11月頒布《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》對農(nóng)地三權(quán)分置改革的具體內(nèi)涵、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營原則、進(jìn)城農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利保障做了更加系統(tǒng)規(guī)定。2016年中央一號文件在堅(jiān)持三權(quán)分置改革基本方向的同時(shí)要求“完善‘三權(quán)分置’辦法”、“明確農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的具體規(guī)定”、“推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)戶自愿互換承包地塊實(shí)現(xiàn)連片耕種”。2016年4月25日，習(xí)近平總書記在安徽省鳳陽縣小崗村再次強(qiáng)調(diào)了三權(quán)分置的意義。2016年10月30日頒布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》對農(nóng)村土地三權(quán)分置的重要意義、指導(dǎo)思想、基本原則，以及如何逐步形成三權(quán)分置格局等作了全面規(guī)定。2017年中央一號文件要求落實(shí)三權(quán)分置辦法，十九大提出“完善承包地‘三權(quán)’分置制度”、“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。2018年中央一號文件要求“完善農(nóng)村承包地‘三權(quán)分置’制度”的同時(shí)強(qiáng)調(diào)“平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)”和賦予經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保、入股的權(quán)能。2019年中央一號文件進(jìn)一步要求完善落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)的法律法規(guī)和政策體系；2018年12月修訂并于2019年1月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）正式確定了“三權(quán)分置”，界定了“三權(quán)”各自的權(quán)能和“三權(quán)分置”下農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)原則，對農(nóng)地“三權(quán)分置”作出了可操作性的規(guī)定。2021年1月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）明確了集體土地所有權(quán)的主體是“農(nóng)民集體”，強(qiáng)調(diào)了土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性和用益物權(quán)屬性，增設(shè)土地經(jīng)營權(quán)制度。至此，集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分置并行的農(nóng)村土地制度基本構(gòu)建。  

四、 農(nóng)地三權(quán)分置的制度特征與理論創(chuàng)新

（一）制度特征

一是落實(shí)集體所有權(quán)。集體所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵是對“集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)”擁有所有權(quán)，《民法典》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn),屬于本集體成員集體所有”，落實(shí)集體所有權(quán)就是依據(jù)農(nóng)民集體成員權(quán)，確定集體土地的產(chǎn)權(quán)主體。集體所有權(quán)權(quán)利主體是農(nóng)民集體，集體經(jīng)濟(jì)組織是集體所有權(quán)的行使代表（高圣平，2020）。集體所有權(quán)具有以下權(quán)能：一是土地集體所有權(quán)人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利；二是集體所有權(quán)人擁有對集體土地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等權(quán)利；三是土地集體所有權(quán)人對土地補(bǔ)償費(fèi)用的分配、使用以及集體出資企業(yè)的所有權(quán)變動擁有決定權(quán)；四是土地集體所有權(quán)代理者有權(quán)對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和再流轉(zhuǎn)進(jìn)行備案。國家通過以下規(guī)定進(jìn)行集體所有權(quán)的保護(hù)與實(shí)施：一是集體所有的財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，國家保護(hù)集體土地所有者的合法權(quán)益；二是強(qiáng)調(diào)集體所有權(quán)的成員性，《民法典》規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷。”

二是穩(wěn)定集體成員農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵是作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)戶依法公平地獲得集體土地的承包經(jīng)營權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)被界定為用益物權(quán)。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，就是要充分維護(hù)承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項(xiàng)權(quán)能。依據(jù)（2018年12月修訂的）《土地承包法》和《民法典》，農(nóng)戶承包權(quán)具有以下權(quán)能：一是土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對承包地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益；二是土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)，有權(quán)通過出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式在保留土地承包權(quán)的情況下將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給他人并獲得收益；三是土地承包經(jīng)營權(quán)人享有承包土地被征收獲得補(bǔ)償，以及自愿交回或者發(fā)包方收回承包地時(shí)獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利；四是土地承包權(quán)人應(yīng)得的承包收益，可以按照規(guī)定繼承；五是承包農(nóng)戶有權(quán)依法依規(guī)就承包土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押、自愿有償退出承包地，具備條件的可以因保護(hù)承包地獲得相關(guān)補(bǔ)貼。農(nóng)戶承包權(quán)受國家法律保護(hù)：一是國家保護(hù)承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)，登記機(jī)構(gòu)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證并登記造冊加以確認(rèn)，任何組織和個(gè)人不得侵犯；二是承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整和收回承包地，尤其規(guī)定因結(jié)婚、離婚或喪偶仍在原居住地生活或在新居住地未取得承包地的婦女，發(fā)包方不得收回其原承包地；三是國家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，強(qiáng)調(diào)不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件；四是國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。

三是放活土地經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵是對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、使用并獲得收益的權(quán)利。法律強(qiáng)調(diào)在保護(hù)集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，平等保護(hù)經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。土地經(jīng)營權(quán)可以按照三種方式獲得：第一種是土地承包經(jīng)營權(quán)本身內(nèi)含了土地經(jīng)營權(quán)，第二種是“依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)”從土地承包經(jīng)營權(quán)分離出來，第三種是通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的受讓方將土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行再次流轉(zhuǎn)。依據(jù)（2018年12月修訂的）《土地承包法》，土地經(jīng)營權(quán)具有以下權(quán)能：一是抵押融資權(quán)。承包方和流入承包地的受讓方均可使用土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)提出融資擔(dān)保。二是使用權(quán)。經(jīng)營主體不僅有權(quán)在承包期內(nèi)占有流轉(zhuǎn)土地自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并獲得相應(yīng)收益，還有權(quán)在流轉(zhuǎn)合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地，也有權(quán)在承包農(nóng)戶同意的情況下依法依規(guī)改良土壤、提升地力，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施并按照合同約定獲得合理補(bǔ)償。三是再流轉(zhuǎn)權(quán)。受讓方經(jīng)承包方書面同意并向農(nóng)民集體備案后可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。四是獲得征收補(bǔ)償權(quán)。流轉(zhuǎn)土地被征收時(shí)，可以按照合同約定獲得相應(yīng)地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。土地經(jīng)營權(quán)的實(shí)施與保護(hù)：一是承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)的，不應(yīng)妨礙經(jīng)營主體行使合法權(quán)利；二是受讓方如無擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途、連續(xù)拋荒兩年以上以及破壞土地生態(tài)等行為，承包方不得單方面解除流轉(zhuǎn)合同。

四是農(nóng)地集體所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)三者關(guān)系。在農(nóng)地三權(quán)分置權(quán)利架構(gòu)下，集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)與耕作者經(jīng)營權(quán)三權(quán)之間是“層層派生的關(guān)系”。一是集體所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)派生于集體所有權(quán)，是集體所有權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)形式。農(nóng)地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)甚至處置權(quán)逐漸與集體所有權(quán)相分離，這些權(quán)利作為一個(gè)權(quán)利束形成農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)的獲得依賴于集體成員權(quán)，集體成員權(quán)利的集合構(gòu)成農(nóng)地集體所有權(quán)。二是土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的關(guān)系。土地流轉(zhuǎn)不改變發(fā)包方和承包方關(guān)系，土地經(jīng)營權(quán)從農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)是土地經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)，土地經(jīng)營權(quán)是農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的派生。三是集體所有權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的關(guān)系。盡管土地經(jīng)營權(quán)派生于農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)，但是，在集體所有制下，按照相關(guān)法律規(guī)定，轉(zhuǎn)入方行使經(jīng)營權(quán)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動時(shí)，需要征得土地承包經(jīng)營權(quán)主體——承包方的書面同意，以及接受集體所有權(quán)主體——集體經(jīng)濟(jì)組織從用途、土地利用方式等各方面的監(jiān)督。

（二）理論創(chuàng)新

一是土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利再分割。農(nóng)地權(quán)利不斷分割與合約再議定是集體所有制建立與演變的基本特征（劉守英等，2019）。中國改革開放初期，在集體所有制下進(jìn)行了集體所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利分割，明晰了集體所有權(quán)的權(quán)利主體和內(nèi)涵，創(chuàng)設(shè)承包經(jīng)營權(quán)，是對集體所有制的第一次創(chuàng)新。新時(shí)代在集體所有制下，通過承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的再分割，既保障了集體成員承包權(quán)，又實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營權(quán)的設(shè)權(quán)賦權(quán)，是集體所有制權(quán)利改革的又一次制度創(chuàng)新。這一制度創(chuàng)新進(jìn)一步明確界定農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，在制度上保障了集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的實(shí)施（高圣平，2020），明晰了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵和地位，創(chuàng)設(shè)了土地經(jīng)營權(quán)并予以賦權(quán)、實(shí)施和保護(hù)，使集體地權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)從“兩權(quán)分置”的雙層權(quán)利架構(gòu)發(fā)展為“三權(quán)分置”的三層權(quán)利架構(gòu)，是一次重大的集體制理論創(chuàng)新。

二是土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利設(shè)定與依法保障。在三權(quán)分置制度確立之前，土地承包經(jīng)營權(quán)分離為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)缺乏法理支撐（高圣平，2014）。一是就經(jīng)營權(quán)的來源在理論上存在兩種不同理解：其一是將土地承包經(jīng)營權(quán)分離為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，從而形成“所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)”分置；其二是在土地承包經(jīng)營權(quán)之外另設(shè)具有物權(quán)效力的土地經(jīng)營權(quán)，以此實(shí)現(xiàn)“集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)”的分置（孫憲忠，2016）。二是承包權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵和性質(zhì)。就承包權(quán)的權(quán)利屬性，一部分學(xué)者認(rèn)為承包是從本身作為用益物權(quán)的承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的，應(yīng)為單獨(dú)物權(quán)性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。另一部分學(xué)者認(rèn)為承包權(quán)就是資格權(quán)或者成員權(quán)，是一種身份性質(zhì)的權(quán)利，但尚不是一種實(shí)實(shí)在在的財(cái)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)戶承包權(quán)是用益物權(quán)，是在占有、使用權(quán)等權(quán)能上受到限制的土地承包經(jīng)營權(quán)。

三是經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵和性質(zhì)。農(nóng)村土地三權(quán)分置制度通過法律正式賦予了集體和農(nóng)戶之外的第三方的經(jīng)營權(quán)，2018年12月修訂的《土地承包法》明確了土地經(jīng)營權(quán)的合法地位，并從土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、登記和融資擔(dān)保等方面擴(kuò)充了其權(quán)能。從設(shè)權(quán)來看，土地流轉(zhuǎn)是土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分置的前提，未流轉(zhuǎn)之前土地經(jīng)營權(quán)和土地承包權(quán)統(tǒng)一于土地承包經(jīng)營權(quán)。流轉(zhuǎn)之后，土地經(jīng)營權(quán)設(shè)權(quán)繼受于土地承包權(quán)，其權(quán)利性質(zhì)和權(quán)利期限應(yīng)農(nóng)戶意愿和承包合同而設(shè)立。從賦權(quán)和保護(hù)來看，土地經(jīng)營權(quán)包含對農(nóng)地的占有、使用、收益等較為完整的權(quán)能，賦予土地經(jīng)營權(quán)人“獲得對抗第三人的效力”（蔡立東和姜楠，2017），增強(qiáng)了第三方作為實(shí)際經(jīng)營人對農(nóng)地的掌控能力（朱冬亮，2020）。

五、 農(nóng)村土地制度改革的意義與未來方向

（一）意義

在人類歷史上，社會主義國家?guī)缀醵汲霈F(xiàn)了大規(guī)模的農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動，在傳統(tǒng)集體化制度試驗(yàn)后，蘇東國家又選擇實(shí)行私有化，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制走向另一個(gè)極端。在中國，家庭承包制改革實(shí)現(xiàn)了對集體所有制的自我完善和發(fā)展，探索了社會主義集體所有制在農(nóng)村的新的實(shí)現(xiàn)形式。改革既堅(jiān)持了集體所有制，又通過土地所有權(quán)與使用權(quán)的“兩權(quán)分離”使農(nóng)地集體所有制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。隨著土地承包關(guān)系的進(jìn)一步穩(wěn)定和完善,農(nóng)民已部分地享有了承包土地的使用權(quán)、剩余索取權(quán)與轉(zhuǎn)讓權(quán)。將家庭承包引入集體經(jīng)濟(jì)，能夠激發(fā)承包農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性，彌補(bǔ)傳統(tǒng)集體所有制激勵機(jī)制上的不足，有利于發(fā)揮家庭經(jīng)營的優(yōu)勢。國家也能夠通過集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督管理職能，確保農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的自主選擇不危及國家基本制度。家庭經(jīng)營為主的農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度的確立推動了中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程，是適應(yīng)于社會主義初級階段農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展水平的經(jīng)營制度。

繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，三權(quán)分置形成的集體所有、農(nóng)戶承包、經(jīng)營主體經(jīng)營的制度架構(gòu)，是我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的又一次制度創(chuàng)新，奠定了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興的土地制度基礎(chǔ)。農(nóng)地三權(quán)分置通過更明晰的土地承包權(quán)解除了“土”對農(nóng)民的約束、通過經(jīng)營權(quán)的設(shè)權(quán)賦權(quán)打破了“村”對非集體成員的阻隔，化解了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的社會保障屬性與財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性之間的矛盾，開啟了以“人”的流動為核心的城鄉(xiāng)要素重組和對流。農(nóng)地三權(quán)分置通過土地經(jīng)營權(quán)設(shè)權(quán)和賦權(quán)重構(gòu)了集體土地地權(quán)體系，在不觸動集體所有制前提下使土地流轉(zhuǎn)規(guī)模、范圍、速度得到大幅度提升，通過土地經(jīng)營權(quán)在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展實(shí)現(xiàn)了以土地為核心的農(nóng)業(yè)要素重組，有利于提高土地利用效率和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。農(nóng)地三權(quán)分置作為繼集體所有、家庭承包制改革后對中國農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)的頂層制度設(shè)計(jì)，一方面在不改變集體所有制性質(zhì)下實(shí)現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的法定，在集體地權(quán)向農(nóng)戶開放的基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了集體地權(quán)向集體成員之外的耕作者開放，形成了更加開放的集體地權(quán)權(quán)利體系構(gòu)造；另一方面對承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)實(shí)行依法平等保護(hù)，進(jìn)一步構(gòu)建了促進(jìn)從鄉(xiāng)土中國向城鄉(xiāng)中國轉(zhuǎn)變的土地權(quán)利體系，為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民現(xiàn)代化提供了制度基礎(chǔ)。

（二）未來的理論研究和政策方向

一是進(jìn)一步探索集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式。農(nóng)地的集體所有權(quán)、成員承包權(quán)和經(jīng)營者耕作權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵、權(quán)利保護(hù)與實(shí)施以及三者權(quán)利關(guān)系的界定，是下一階段集體所有制實(shí)現(xiàn)形式研究的重點(diǎn)。一是集體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。盡管目前的農(nóng)地三權(quán)分置明確集體所有權(quán)的權(quán)利主體是農(nóng)民集體，并且強(qiáng)調(diào)了集體經(jīng)濟(jì)組織是集體所有權(quán)的行使代表。但是，城鄉(xiāng)人口流動和戶籍制度松動造成集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民集體不同一，導(dǎo)致集體所有權(quán)的集合發(fā)生變化。同時(shí)，集體所有權(quán)與農(nóng)民承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的關(guān)系模糊，集體所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵和權(quán)利邊界不明晰導(dǎo)致集體所有權(quán)產(chǎn)權(quán)殘缺。二是人口城市化帶來的成員權(quán)變化。現(xiàn)行農(nóng)地制度的本質(zhì)是以成員權(quán)為核心的集體所有制，農(nóng)民依據(jù)集體成員身份獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，成員權(quán)具體化為擁有使用權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)甚至占有權(quán)和支配權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。人口城市化造成了人地關(guān)系的實(shí)質(zhì)性松動，農(nóng)地對農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)重要性下降，成員權(quán)逐漸從側(cè)重于占有和使用等權(quán)能的財(cái)產(chǎn)權(quán)變成側(cè)重于流轉(zhuǎn)和收益等權(quán)能的身份性財(cái)產(chǎn)權(quán)。三是新主體的進(jìn)入。隨著土地流轉(zhuǎn)范圍的擴(kuò)大，越來越多的新主體通過流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)地的實(shí)際占有和使用。集體產(chǎn)權(quán)制度改革也使得非本集體的成員，甚至城鎮(zhèn)居民或工商資本，也可以通過出資等方式申請加入集體經(jīng)濟(jì)組織。新主體的進(jìn)入，不僅造成集體經(jīng)濟(jì)組織變動而影響集體所有權(quán)行使，還對耕作者經(jīng)營權(quán)的設(shè)權(quán)、賦權(quán)和保護(hù)提出了新要求。未來的理論研究和制度改革需要進(jìn)一步明確農(nóng)地權(quán)利體系，公平保障“三權(quán)”主體的權(quán)能和地位，保持鄉(xiāng)村穩(wěn)定的土地權(quán)利秩序。

二是統(tǒng)一的農(nóng)村土地權(quán)利體系建構(gòu)。中國現(xiàn)行農(nóng)村土地權(quán)利體系性安排缺失。一是對不同類型的土地設(shè)置不同的功能和不同的權(quán)利安排。農(nóng)地、宅基地和集體建設(shè)用地不僅功能不一，各自的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)安排也差異極大，整個(gè)土地權(quán)利設(shè)置缺乏成體系的安排，導(dǎo)致各類土地的權(quán)利設(shè)置割裂，造成市場上各類土地權(quán)利之間矛盾重生。二是不同類型土地的權(quán)能安排程度不一。集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)地?fù)碛械氖羌w成員委托其行使的權(quán)利，而對宅基地的分配和管制以及對集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、收益等方面行使了更強(qiáng)的所有權(quán)。土地權(quán)能安排程度差異造成不同土地之間的功能轉(zhuǎn)化困難，導(dǎo)致農(nóng)村在統(tǒng)籌利用土地上的困難，進(jìn)而導(dǎo)致整個(gè)社會管理成本高昂、權(quán)利保障缺乏統(tǒng)一規(guī)范。統(tǒng)一的土地權(quán)利是形成高標(biāo)準(zhǔn)土地市場體系的基礎(chǔ)，幾種不同類型的土地基于功能而非基于權(quán)利進(jìn)入市場，導(dǎo)致土地市場化扭曲，市場配置效率低。矯正土地權(quán)利的體系性安排缺失，形成統(tǒng)一的土地權(quán)利體系是下一步理論研究和制度改革的重點(diǎn)。

三是農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的未來。農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的核心是耕作者的積極性問題。中國歷史上的田面權(quán)與田底權(quán)的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)，對田底權(quán)者和田面權(quán)者的權(quán)利實(shí)行同等保護(hù)，耕作者的權(quán)利具有所有權(quán)的特質(zhì)。20世紀(jì)80年代以后的集體所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)分離的改革，以向耕作者設(shè)權(quán)、賦權(quán)，調(diào)動了幾億農(nóng)民自耕者的積極性。農(nóng)地三權(quán)分置下農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的分離，仍然是遵循強(qiáng)化耕作權(quán)的邏輯。在制定農(nóng)地三權(quán)分置法律以后，要解決各項(xiàng)權(quán)利保護(hù)的實(shí)施。一方面在通過承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離從而實(shí)現(xiàn)承包權(quán)身份性與土地經(jīng)營權(quán)非身份性的區(qū)隔的同時(shí)，注重對農(nóng)戶承包權(quán)利的嚴(yán)格保護(hù)。另一方面應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步探索農(nóng)民自愿、有償退出承包權(quán)的機(jī)制。經(jīng)營權(quán)利走向側(cè)重于以完善的產(chǎn)權(quán)權(quán)能和嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，為耕作者提供穩(wěn)定的農(nóng)地使用和投資預(yù)期，需要進(jìn)一步解決土地經(jīng)營權(quán)人對土地經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍和對象、土地經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)等。