隨著今年中央提出要加快戶籍制度改革，各地也開始出臺戶改政策，在我最近造訪的珠三角洲的一些城市，都開始效仿中山市推行“積分制”，主要是根據(jù)城市設(shè)定的條件，如根據(jù)在本地居住、就業(yè)、交納社會保險年限以及本人教育、職稱等情況計算積分，積分達(dá)到一定門檻后，外來人口可申請本城市的戶口。

　　這些積分制的改革舉措和相應(yīng)條款，基本上還停留在吸引所謂高素質(zhì)人才、或多或少排斥低素質(zhì)農(nóng)民工的階段。和中央提出的以人為本仍然有差距。畢竟，戶改針對的對象是人——一個現(xiàn)代國家中本來就應(yīng)有平等權(quán)利，包括遷移、定居權(quán)利的公民，不能夠簡單用一個素質(zhì)高低來無情劃分、并區(qū)別對待。更何況，按照目前這種、積分制，對絕大部分已經(jīng)主要城市里面工作，并適應(yīng)城市生活的外來農(nóng)民工，尤其是二代農(nóng)民工而言，拿到城市戶口基本上遙遙無期。誠然，在目前我國城市外來流動人口已經(jīng)接近2億，再加上這些勞動力的配偶和孩子，戶籍改革需要解決超過3億人的戶口問題。要所有城市在短期內(nèi)做到為所有外來人口提供相應(yīng)的公共服務(wù)，確實(shí)有一定難度。因此，在戶改中設(shè)定一定的準(zhǔn)入條件也許還是有必要的。但關(guān)鍵問題在于，戶籍制度改革真正需要設(shè)定這么高的準(zhǔn)入門檻嗎？

　　其實(shí)，只要我們破除了一些思想上的偏見，同時配合一些制度上的創(chuàng)新，要實(shí)現(xiàn)戶改的突破并不難。這主要是因?yàn)槟壳俺鞘袘艨谝呀?jīng)基本上和就業(yè)及相關(guān)“五險一金”脫鉤，而上述脫鉤意味著城市戶口的內(nèi)涵已經(jīng)主要局限于以下三個方面的城市公共服務(wù)，城市低保、子女在城市公立學(xué)校的平等就學(xué)權(quán)，以及城市的保障性住房。在這三項中，城市低保最容易做到。它只是在勞動力喪失勞動能力，或失業(yè)后超過失業(yè)保險期限后仍無法找到工作后才動用。考慮到這個制度主要是財政補(bǔ)差，即政府只需要補(bǔ)貼低保標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際收入之差，加上我國城市外來人口的就業(yè)率一般相當(dāng)高（無法就業(yè)的大部分都回農(nóng)村了），把低保覆蓋到廣大流動人口的成本其實(shí)不高。

　　關(guān)于農(nóng)民工子女就學(xué)，中央政府早在2004年就要求各地執(zhí)行外來農(nóng)民工子女平等就學(xué)政策，雖然相當(dāng)長一段時間內(nèi)地方政府執(zhí)行這一政策并不太積極，但近兩年來，至少一些沿海城市，乃至內(nèi)地的成都、重慶等地，這個問題已經(jīng)開始逐步得到解決。實(shí)際上，除了要新建校舍等一次性投入較大外，每年地方政府為一個外來孩子普及9年制義務(wù)教育要支付的財政支出也不是很高，一般超不過2000元，如果中央政府給予一定的支持，地方財力完全可以做到全覆蓋。過去10年中，中央為普及農(nóng)村義務(wù)教育進(jìn)行了大量投資，但在不少中西部地區(qū)，很多農(nóng)村學(xué)校卻由于人口外出和本地生育率多年前的迅速下降而招不滿學(xué)生。如果中央政府可以通過發(fā)放對應(yīng)財政撥款的教育券賦予這些孩子在老家和父母流入地?fù)裥５臋?quán)利，那么人口遷入地城市政府公立學(xué)校招收流動人口子女入學(xué)的問題并不難解決。

　　戶改革最難解決的，實(shí)際上是為外來人口建設(shè)保障性住房的問題。畢竟，在當(dāng)前的高房價水平下，要大多數(shù)農(nóng)民工進(jìn)城買房確實(shí)是有點(diǎn)天方夜譚。實(shí)際上，中央政府近年來提出要加大保障性住房建設(shè)，今年就制定了建設(shè)580萬套保障性住房目標(biāo)，地方政府也與住建部簽訂加大保障性住房建設(shè)的協(xié)議。不過，這些保障性住房的目標(biāo)，主要還是城市戶籍人口，而沒有太多考慮為外來流動人口，尤其是農(nóng)民工提供哪怕是公租房或廉租房這類沒有產(chǎn)權(quán)的保障性住房。以深圳為例，政府提出十二五期間擴(kuò)大住房保障范圍，但其中相當(dāng)部分是落實(shí)人才安居政策，其擬建的26.2萬套保障房中，一半以上作為人才安居房。考慮到我國城市居民的住房自有率已經(jīng)不低，真正需要解決住房的恐怕還主要是城市外來流動人口。但地方政府不僅沒有積極性，也可能缺乏財力去給大批外來人口解決保障性住房問題。

　　這里的一個例外應(yīng)該是重慶。按照規(guī)劃，重慶市將在10年內(nèi)建成公租房4000萬平方米，其中3000萬平方米將在2012年前建成，以戶均50平方米計算，可解決150萬人的住房問題。據(jù)說這些公租房租金將比周邊房屋租賃市場低40%，符合條件的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民可申請公租房居住。在我看來，重慶大規(guī)模對轉(zhuǎn)戶農(nóng)民提供公租房，不僅與重慶戶改主要針對轄區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)民，并要求轉(zhuǎn)戶農(nóng)民放棄農(nóng)村承包地和宅基地的較高條件有關(guān)，而且也與重慶政府手中有較多土地儲備，因此可以為此類建設(shè)提供低成本土地的特殊情況有關(guān)。但這種模式是否值得推廣，確實(shí)要進(jìn)一步討論。

　　也就是說，大規(guī)模搞保障性住房建設(shè)，即使是房租較高的公租房，要做到收支平衡確有相當(dāng)難度，當(dāng)然，如果把保障性住房限定在一定范圍，并采取多元化低成本融資手段，做到盈虧平衡仍有可能。但如果中央要求地方全面擴(kuò)大保障性住房覆蓋，則面臨以下幾個問題。首先，它將大大降低政府的商、住用地出讓金，這也是很多地方為什么不愿意大搞保障性住房的原因；其次，如果保障性住房租金或價格大大低于市場價格水平，那么不僅政府缺乏激勵供應(yīng)，還會進(jìn)一步帶來分配上的扭曲，結(jié)果是需要住房的人住不進(jìn)去，不需要的人反而多得；最后，是這么搞很容易導(dǎo)致尾大不掉，一方面政府很難有效管理這些住房，另一方面，地方政府未來還不得不迫于后來者壓力繼續(xù)建設(shè)。退一萬步說，一個意在覆蓋絕大多數(shù)中低收入階層的保障性住房體系，不僅財政上不可持續(xù)，而且也會帶來房地產(chǎn)市場的高度扭曲。因?yàn)橐粋€健康的房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，是保障性住房只面對那些連市場水平租金也付不起的最低收入階層。絕大多數(shù)家庭的住房，無論是購住，還是租住，都應(yīng)該，而且也能夠通過房地產(chǎn)市場來解決。如果我們發(fā)現(xiàn)不是這種情況，那么不是市場出了問題，而是制度出了問題。

　　在我看來，城市化過程中解決住房問題的一個更好方案，是改變城市政府作為本地供地單一主體的局面。只要不損害公共利益，符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，就應(yīng)當(dāng)賦予集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地平等的權(quán)利。因此，政府當(dāng)前要做的，是允許城市內(nèi)部和周圍城中村、城郊村農(nóng)民，農(nóng)村集體參與城市出租房乃至商品房開發(fā)。實(shí)際上，在政府保留通過規(guī)劃手段進(jìn)行調(diào)控的前提下，允許集體建設(shè)用地，特別是大、中城市城郊與城中村的集體建設(shè)用地入市，是一個早就應(yīng)該做，馬上就可以做到的事情。我相信，消除了目前不合理的體制性約束，中國完全可以通過房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展給包括大量新增城市人口在內(nèi)的老百姓提供價廉物美的住房。