全國(guó)居住證即將實(shí)施

　　呼吁了多年的戶籍制度改革終于破冰。

　　兩會(huì)期間，公安部副部長(zhǎng)黃明說(shuō)，《全國(guó)居住證管理辦法（草案）》目前正在征求意見(jiàn)，力爭(zhēng)年內(nèi)將報(bào)國(guó)務(wù)院審定，該草案將為農(nóng)民工在城市有序落戶打通政策通道。

　　在一次提案辦理協(xié)商會(huì)上，中央政法委、國(guó)家發(fā)改委、公安部、教育部等部門(mén)就應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌通報(bào)了各自的工作，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大幕即將拉開(kāi)。

　　此前的2月23日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，對(duì)戶籍改革中長(zhǎng)期存在的模糊地帶給予了一定程度的明確——第一次明確將遷移落戶范圍擴(kuò)大到地級(jí)市；第一次明確流動(dòng)人口合法穩(wěn)定住所包括租房；再次強(qiáng)調(diào)了就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)等不得與戶口掛鉤；同時(shí)還首次明確了戶籍改革屬于中央事權(quán)。

　　一時(shí)間，戶籍改革新政頻出。中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授張永理接受記者采訪時(shí)表示，“這份通知意味著除了4個(gè)直轄市和16個(gè)副省級(jí)城市，全國(guó)約90％的城市都在戶改之列，在范圍上實(shí)現(xiàn)了很大的突破。”

　　國(guó)家發(fā)改委副主任杜鷹表示，農(nóng)民工城市化核心是戶籍制度改革。傳統(tǒng)的二元結(jié)構(gòu)，戶籍只是一個(gè)標(biāo)識(shí)，實(shí)際是城鄉(xiāng)人口兩種不同的福利體制。一方面要不斷提高農(nóng)村的福利，另一方面要使城市的一些福利貨幣化。兩者真正接軌，戶籍福利差額才能逐漸消除。

　　2011年，我國(guó)農(nóng)民工數(shù)量為2.53億人，其中外出就業(yè)的為1.59億人，“80后”、“90后”新生代農(nóng)民工占60%以上。與老一代農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工更加注重參加社會(huì)保險(xiǎn)、分享企業(yè)和城市的發(fā)展成果。

　　據(jù)介紹，今年兩會(huì)上，7個(gè)民主黨派中央、共青團(tuán)中央和部分委員，圍繞“加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)民工融入城市”主題深入調(diào)研，提交了180余份提案。

　　戶籍改革勢(shì)在必行，問(wèn)題是，城市已經(jīng)做好了接納的準(zhǔn)備嗎？

　　會(huì)不會(huì)加重“大城市病”

　　一份有關(guān)中國(guó)城市發(fā)展的報(bào)告透露，中國(guó)有655個(gè)城市正努力“走向世界”，有183個(gè)城市要建“國(guó)際大都市”。一波波造城潮風(fēng)起云涌，與此同時(shí)，“城市病”也不斷襲來(lái)，“200米的路，車(chē)走了半小時(shí)”，“下班在路上堵6個(gè)多小時(shí)”。入托難、就醫(yī)難等諸多問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重困擾城市居民的生活，城市居民的生活舒適度呈下降趨勢(shì)。

　　而居住證制度的實(shí)施，允許流動(dòng)人口落戶，豈不是讓“城市病”雪上加霜？

　　張永理告訴記者，“城市病”體現(xiàn)的是快速膨脹的人口與城市資源不協(xié)調(diào)之間的問(wèn)題。由于城市化進(jìn)程快，而城市治理又難以同步甚至超前進(jìn)行，使得各種城市問(wèn)題，包括人口、資源、環(huán)境、交通、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、安全等領(lǐng)域的問(wèn)題頻繁出現(xiàn)，難以根除。更為棘手的是，這些問(wèn)題交互作用，加大了治理難度。

　　采訪中，北京、上海等大城市部分人士擔(dān)心，戶籍放開(kāi)了，會(huì)有很多人涌進(jìn)大城市，造成資源緊張，讓城市不堪重負(fù)。

　　中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究院教授白南生認(rèn)為，目前已經(jīng)有大量人口沉淀在城市了，工作是他們留在城市的第一因素。“找不到工作、沒(méi)有住的地方，他們就會(huì)走，那種認(rèn)為戶籍放開(kāi)、大城市就會(huì)人滿為患的情況不會(huì)出現(xiàn)，因?yàn)楝F(xiàn)在該來(lái)的都來(lái)了，只是法律上不承認(rèn)而已！”

　　張永理認(rèn)為，今天諸多大都市的人口與資源環(huán)境矛盾突出，比如交通擁堵、醫(yī)療、教育資源不足，不是表面上是因?yàn)槿丝诳焖僭鲩L(zhǎng)，事實(shí)上是因?yàn)槌鞘泄芾砗鸵?guī)劃嚴(yán)重落后于城市發(fā)展和人口增長(zhǎng)。不是因?yàn)槿丝谠鲩L(zhǎng)導(dǎo)致城市病和大城市病，而是因?yàn)楣芾砗鸵?guī)劃落后從而導(dǎo)致“城市病”和“大城市病”。

　　“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度要求遷徙自由，而戶籍制度還在通過(guò)人口登記區(qū)分不同的權(quán)利，由此帶來(lái)的城鄉(xiāng)就業(yè)、居住、稅費(fèi)、教育、醫(yī)療、社保等諸多二元歧視制度或管理，阻礙了社會(huì)的良性運(yùn)行。一億多農(nóng)民工在城市不能共享發(fā)展成果，產(chǎn)生的流動(dòng)成本、公共管理成本和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)成本極高。”張永理說(shuō)。

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所城市經(jīng)濟(jì)研究室主任劉治彥接受記者采訪時(shí)說(shuō)，破解“大城市病”關(guān)鍵要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。要轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，調(diào)整城市功能布局，實(shí)現(xiàn)多中心，力求把特大城市分解成若干個(gè)小城市。

　　大城市戶籍還要控制多久

　　北京市社會(huì)辦主任宋貴倫日前公開(kāi)稱，北京很快要推廣居住證制度。“不是簡(jiǎn)單地靠戶口本和暫住證管理，而是實(shí)現(xiàn)對(duì)實(shí)有人口的管理，然后逐步實(shí)現(xiàn)各類人群的全面覆蓋。”

　　劉治彥接受記者采訪時(shí)認(rèn)為，一線城市戶籍暫時(shí)還不具備普遍放開(kāi)的條件，登記不能代替戶籍。但是，必須要逐步放開(kāi)，可以設(shè)定門(mén)檻，逐步分期分批有條件地解決長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的流動(dòng)人口進(jìn)城定居落戶問(wèn)題。同時(shí)，積極推進(jìn)流動(dòng)人口待遇市民化，使其在就業(yè)、教育、住房和社會(huì)保障等方面，享有和具有本地戶籍的市民平等的待遇。

　　中國(guó)人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心教授段成榮表示，根據(jù)他們的調(diào)查，70％左右的農(nóng)民工流動(dòng)的目標(biāo)都是大城市，因?yàn)榇蟪鞘幸馕吨嗟陌l(fā)展機(jī)會(huì)和收入改善空間。“政策卻鼓勵(lì)他們?nèi)バ〕擎?zhèn)，這樣在農(nóng)民工進(jìn)城的需求和城市的供給上就存在明顯的錯(cuò)位。”

　　“人是跟著產(chǎn)業(yè)和公共資源走的，中國(guó)的城市行政權(quán)力越大，產(chǎn)業(yè)越集聚，公共服務(wù)越高，人自然往大城市走。整個(gè)資源配置是往高的行政級(jí)別走，怎么能希望人口往下沉淀？”

　　悖論之下，很可能出現(xiàn)政策引導(dǎo)和人口流動(dòng)南轅北轍的局面。大城市限制外來(lái)人口的一個(gè)核心理由是擔(dān)心資源承載力無(wú)法承受。

　　國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員袁崇法認(rèn)為，“首先承載力是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，會(huì)隨著技術(shù)進(jìn)步等發(fā)生變化；其次，大城市的承載力顯然要優(yōu)于小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)剛剛發(fā)展起來(lái)，承載能力相對(duì)比較弱，都去那里定居，反而要出問(wèn)題。”

　　事實(shí)上，大城市戶籍改革的探索一直沒(méi)有停止。

　　從2009年到2010年，成都先后進(jìn)行了幾次大的戶籍政策調(diào)整；到今年，成都將實(shí)現(xiàn)全域城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍，雙向流動(dòng)。一年來(lái)，農(nóng)村人蜂擁到中心城區(qū)的情況并沒(méi)有出現(xiàn)。成都市市長(zhǎng)葛紅林說(shuō)，不同工作層次、收入條件的農(nóng)民是有選擇性地遷徙，不會(huì)都進(jìn)中心城區(qū)，而是梯度式地進(jìn)場(chǎng)鎮(zhèn)、進(jìn)縣城、進(jìn)中心城區(qū)。

　　葛紅林說(shuō)，成都的重要經(jīng)驗(yàn)是，要使農(nóng)民從單純的“土地人”成為“社會(huì)人”，關(guān)鍵點(diǎn)是讓農(nóng)民“肯出來(lái)”、“進(jìn)得去”。“肯出來(lái)”就是通過(guò)確權(quán)頒證、還權(quán)賦能和村民自治，使農(nóng)民從農(nóng)村出來(lái)后，原來(lái)的權(quán)利等得到充分保障；“進(jìn)得去”是指通過(guò)一系列配套制度實(shí)行同城同權(quán)，建立城鄉(xiāng)一體化的社保體系，讓進(jìn)城農(nóng)民真正融入城市。

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口和勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)張車(chē)偉認(rèn)為，北京、上海這些大都市與世界上的大都市相比，也并不代表人口已經(jīng)達(dá)到最高了?，F(xiàn)在的問(wèn)題如此嚴(yán)重，是因?yàn)樽陨淼囊?guī)劃布局沒(méi)有搞好，比如功能過(guò)度集中在中心區(qū)域。“所以，今后要注意城市的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)的布局和人口、外來(lái)人口的關(guān)系，盡量把外來(lái)人口分散在不同的次中心，減少中心區(qū)域的交通和公共服務(wù)的壓力。”