戶改為何遭遇反對(duì)

　　最近，一則市長(zhǎng)反對(duì)戶籍改革的新聞在媒體上廣為傳播。大致內(nèi)容是這樣，由國(guó)家發(fā)改委組織的國(guó)家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組完成了對(duì)浙江、廣東、江西和貴州等8個(gè)有代表性省份的調(diào)研。調(diào)研課題涉及農(nóng)民工融入城市化的成本、城市綜合交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化互動(dòng)以及戶籍制度改革等。其中，在調(diào)研戶籍制度時(shí)，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，“戶改幾乎遭遇所有市長(zhǎng)的反對(duì)。”

　　為什么戶籍改革會(huì)遭遇市長(zhǎng)們的反對(duì)？一個(gè)重要的原因是因?yàn)閼艏母锝o當(dāng)?shù)卣鶐?lái)的沉重負(fù)擔(dān)。因?yàn)橹袊?guó)的戶籍并非只是一個(gè)人口統(tǒng)計(jì)的工具，而是居民享受基本公共服務(wù)的依據(jù)，教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等各個(gè)方面都和戶籍緊密相關(guān)。所謂的戶籍改革，要求地方政府放開(kāi)戶籍，實(shí)際上就是要求地方政府給居住在本地的居民實(shí)施公共服務(wù)均等化，而不再是以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分公共服務(wù)的受眾。

　　天下沒(méi)有免費(fèi)的午餐，給非本地戶籍居民提供的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)，自然需要當(dāng)?shù)卣木揞~財(cái)政支出。那么，這些成本是多少？據(jù)中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)于2010年在《中國(guó)發(fā)展報(bào)告2010：促進(jìn)人的發(fā)展的中國(guó)新型城市化戰(zhàn)略》中所指出，中國(guó)當(dāng)前農(nóng)民工市民化的平均成本在10萬(wàn)元左右。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，在國(guó)家沒(méi)有統(tǒng)一取消戶籍政策之前，維持當(dāng)前的戶籍制度——也就是建立在戶籍制度基礎(chǔ)上的基本公共服務(wù)體系當(dāng)然是一個(gè)理性的選擇，不需要為那些在本地就業(yè)和生活的外來(lái)務(wù)工者提供公共服務(wù)，卻可以從他們?cè)诒镜氐墓ぷ髦蝎@得稅收，只享受收益卻不需要承擔(dān)成本，這是一件非常劃算的買賣。

　　事實(shí)上，不僅僅是市長(zhǎng)們反對(duì)，那些本地市民也反對(duì)給非戶籍人口提供公共服務(wù)。今年年初，網(wǎng)絡(luò)上曾經(jīng)流傳著一個(gè)上海年輕母親寫(xiě)給市長(zhǎng)韓正的一封信，其主要內(nèi)容就是要求上海市政府反省目前讓外來(lái)務(wù)工子女在本地免費(fèi)獲得教育的政策，認(rèn)為“外來(lái)人員子女入學(xué)分享了上海本來(lái)有限的資源”。是的，2011年上海常住人口達(dá)到2347.46萬(wàn)人，其中外來(lái)常住人口達(dá)到935.36萬(wàn)人，已占常住人口總量的四成。這些外來(lái)人口及其子女都要在本地享受教育和醫(yī)療等公共服務(wù)，自然會(huì)對(duì)本地的財(cái)政帶來(lái)極大的壓力。

　　反對(duì)的理由值得推敲

　　但是，不給非戶籍人口提供公共服務(wù)的理由真的有利于保護(hù)本地戶籍居民的利益嗎？在我看來(lái)是值得推敲的。給非戶籍的常住居民提供均等的公共服務(wù)，并不會(huì)增加本地居民的負(fù)擔(dān)，而是一個(gè)讓雙方都得利的帕累托改進(jìn)。

　　首先，給非戶籍人口提供公共服務(wù)有利于糾正公共服務(wù)中的資源錯(cuò)配，從而保護(hù)本地居民的利益。如前所述，地方基本公共服務(wù)的規(guī)模是由當(dāng)?shù)貞艏丝诘囊?guī)模所決定，以醫(yī)療為例，盡管那些非戶籍人口無(wú)法享受和本地居民一樣的公共服務(wù)，但是這并不意味著這部分人一旦生病就不能在本地治療。相反，在絕大多數(shù)情況下的看病求醫(yī)都是在工作地進(jìn)行，這意味著他們必須加入到和戶籍人口爭(zhēng)奪資源的斗爭(zhēng)中來(lái)。

　　還是以上海為例，最近幾年來(lái)非滬籍人口在上海分娩的人數(shù)日益增多，引起滬籍居民的強(qiáng)烈不滿。數(shù)據(jù)顯示，2011年，上海分娩人數(shù)約為20.3萬(wàn)，本地戶籍約占47%，外地戶籍約占53%。醫(yī)院的床位是以戶籍人口為依據(jù)進(jìn)行配置，但是需求者則是面對(duì)常住人口。在供給和需求不匹配的情況下，本地居民的利益當(dāng)然會(huì)受到損害。相反，如果床位數(shù)是以常住人口的規(guī)模進(jìn)行配給，那么還會(huì)出現(xiàn)目前擁擠的看病難問(wèn)題嗎？顯然，這個(gè)道理不僅僅適用于醫(yī)院，同時(shí)還適用于教育等領(lǐng)域。

　　其次，目前不斷老齡化的大城市需要外來(lái)人口為其繳納社保。一個(gè)城市中非戶籍人口和戶籍人口對(duì)公共服務(wù)的需求是不太一致的：非戶籍人口主要集中在醫(yī)療和子女教育，幾乎沒(méi)有養(yǎng)老的需求；而對(duì)本地戶籍居民來(lái)說(shuō)，雖然教育和醫(yī)療的需求經(jīng)常會(huì)引發(fā)與非戶籍居民的利益沖突，但是真正構(gòu)成對(duì)戶籍居民最大壓力的并不是教育和醫(yī)療，而是養(yǎng)老。只不過(guò)前者是直接能觀察到，而后者更加隱蔽。

　　戶改緩解地方老齡化壓力

　　2011年上海戶籍人口中60歲及以上老年人口占總戶籍人口的23.4%，而到2015年末，滬籍60歲及以上老年人口將超過(guò)430萬(wàn)，比例接近30%。老齡化對(duì)上海構(gòu)成了嚴(yán)重挑戰(zhàn)，在現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金體系下，由于沒(méi)有足夠的適齡人口來(lái)繳納社保，導(dǎo)致養(yǎng)老金體系缺口龐大，2010年上海市本級(jí)財(cái)政向養(yǎng)老金系統(tǒng)填補(bǔ)將近100億元的缺口，而在2007年則為49.81億元。隨著人口老齡化越來(lái)越嚴(yán)重，這個(gè)壓力只會(huì)增加而不會(huì)緩解。

　　如何緩解這個(gè)壓力？在我看來(lái)，最為可行的辦法就是吸納更多的年輕人加入到繳費(fèi)體系中來(lái)。毫無(wú)疑問(wèn)，在這個(gè)城市就業(yè)的非戶籍人口是一個(gè)非常好的群體，他們年輕且基數(shù)龐大——據(jù)上海市人口委的統(tǒng)計(jì)，近1000萬(wàn)上海非戶籍人口的平均年齡大約為31.6歲，實(shí)際上從2009年開(kāi)始的上海居住證制度在某種程度上有這種意思。但是居住證制度的弊病也很明顯，那就是門(mén)檻太高，一般都需要大學(xué)文化——完全忽視了那些數(shù)量龐大的、在非正規(guī)部門(mén)的就業(yè)人口，絕大多數(shù)的外來(lái)務(wù)工人員并不繳納社保。同時(shí)，居住證制度辦理過(guò)程中也存在諸多不便，享受的服務(wù)也有限，使得不少非戶籍人口通過(guò)各種方式來(lái)逃避繳納社保。

　　上海是國(guó)內(nèi)最早老齡化的城市，今后國(guó)內(nèi)不少城市也將逐步邁入這個(gè)行列。對(duì)于老齡化城市而言，維持養(yǎng)老金體系的安全性將是各個(gè)城市可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。目前看起來(lái)是包袱的外來(lái)人口過(guò)不了幾年將會(huì)成為各地競(jìng)相爭(zhēng)取的香餑餑。因此，一個(gè)明智的地方政府就應(yīng)該最先拋出繡球——通過(guò)給非戶籍人口提供基本公共服務(wù)吸引外來(lái)人口，從而在這場(chǎng)爭(zhēng)奪養(yǎng)老金的大戰(zhàn)中拔得頭籌。

　　如果我的這個(gè)解釋成立，那地方政府和戶籍居民應(yīng)該鼓掌歡迎戶籍改革才對(duì)，通過(guò)給外來(lái)人口提供當(dāng)下的教育和醫(yī)療，緩解了目前存在的養(yǎng)老危機(jī)，這是一件雙方互利的事，但是為何市長(zhǎng)和市民都持反對(duì)態(tài)度？在我看來(lái)，一個(gè)很重要的原因是他們并沒(méi)有認(rèn)真地權(quán)衡過(guò)利害得失，尤其是沒(méi)有考慮老齡化社會(huì)和非老齡化社會(huì)的重大區(qū)別。這也難怪，在一切都以戶籍為依據(jù)的公共服務(wù)體系下，誰(shuí)會(huì)去認(rèn)真思考這些與今天的GDP發(fā)展無(wú)關(guān)的內(nèi)容呢？