隨著社會(huì)的發(fā)展，城市化成為普遍的規(guī)律，中國(guó)亦不例外，30年城市化道路上，中國(guó)的城市化水平從1978年的17.9%上升到2011年的51.3%，卻也帶來(lái)了諸如“城市病”、城鄉(xiāng)差距拉大等問(wèn)題。

　　因此黨的十六大第一次明確提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方略，十七大進(jìn)一步提出形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的新格局。

　　作為一條新型城鎮(zhèn)化道路，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”戰(zhàn)略的提出，是希望通過(guò)充分發(fā)揮工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和反哺作用、城市對(duì)農(nóng)村的輻射和帶動(dòng)作用，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　這些年，戶籍改革、土地管理、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)等方面有進(jìn)步但改革仍有很大空間。

　　本報(bào)就此專訪全國(guó)政協(xié)委員、同濟(jì)大學(xué)城市規(guī)劃系主任唐子來(lái)，他曾在2005年9月29日中共中央政治局第25次集體學(xué)習(xí)中，講解“國(guó)外城市化發(fā)展模式和中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路”。

　　他指出必須要認(rèn)識(shí)到城市化的模式是不可持續(xù)的，中國(guó)的城市化發(fā)展迫切需要轉(zhuǎn)型，“城鎮(zhèn)化必須在尊重城鄉(xiāng)差異和消除城鄉(xiāng)差距的基礎(chǔ)上，走向城鄉(xiāng)互動(dòng)和城鄉(xiāng)共贏的良性發(fā)展格局。”

　　城市化問(wèn)題本身就是城鄉(xiāng)問(wèn)題

　　《21世紀(jì)》：中國(guó)社科院發(fā)布的《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告(2012)》顯示，2011年中國(guó)城鎮(zhèn)化率首次突破50%關(guān)口，預(yù)計(jì)到2030年，中國(guó)城市化率達(dá)到65%。但有一種強(qiáng)烈的質(zhì)疑聲音指出，這僅是勞動(dòng)力的城市化，而非人的城市化。您曾說(shuō)過(guò)城市化問(wèn)題本身就是城鄉(xiāng)問(wèn)題，您怎么評(píng)價(jià)現(xiàn)在中國(guó)的城市化狀況？

　　唐子來(lái)：改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)，我國(guó)城市化進(jìn)程的規(guī)模之大和速度之快是史無(wú)前例的。我國(guó)的城市化水平從1978年的17.9%上升到2011年的51.3%，年均增長(zhǎng)約1個(gè)百分點(diǎn)。但是，在城鎮(zhèn)人口總數(shù)中，非城鎮(zhèn)戶籍人口約占三分之一（約為2.3億人），其中的絕大多數(shù)是農(nóng)民工及其家屬。這從一個(gè)側(cè)面反映了我國(guó)城市化進(jìn)程存在的問(wèn)題和面臨的挑戰(zhàn)。

　　城市化進(jìn)程的表征是農(nóng)村人口所占比例下降和城市人口所占比例上升，即人口從農(nóng)村向城市的流動(dòng)過(guò)程，其本質(zhì)則是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、體制、空間等多維度的轉(zhuǎn)型過(guò)程。因此，健康的城市化進(jìn)程應(yīng)當(dāng)建立在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基礎(chǔ)上，而不是孤立地看待城市問(wèn)題或者鄉(xiāng)村問(wèn)題。

　　《21世紀(jì)》：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略提出的背景是我國(guó)“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”問(wèn)題嚴(yán)重，那造成這種城鄉(xiāng)差距的根本原因是什么？

　　唐子來(lái)：與許多發(fā)展中國(guó)家相似，伴隨著快速的城市化進(jìn)程，我國(guó)的城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，已經(jīng)成為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)。但與其它發(fā)展中國(guó)家相比，我國(guó)城鄉(xiāng)差距的制度影響更為特殊和更為顯著。自從1958年《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，戶籍制度以及與此相關(guān)的就業(yè)、社會(huì)福利和社會(huì)保障等領(lǐng)域的制度安排確立了“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的制度基礎(chǔ)。

　　改革開(kāi)放以來(lái)，盡管進(jìn)行了一系列的政策調(diào)整，逐漸降低農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)的門檻，但“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的制度安排并未進(jìn)行根本性的變革，已經(jīng)成為我國(guó)城市化進(jìn)程的制度“瓶頸”。

　　《21世紀(jì)》：十六屆三中全會(huì)第一次正式提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的思想，并且將它放在“五個(gè)統(tǒng)籌”之首，目前看來(lái)，中國(guó)的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”做得如何？

　　唐子來(lái)：黨的十六屆三中全會(huì)首次提出“五個(gè)統(tǒng)籌”的發(fā)展思想，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”居于首位。黨的十七大進(jìn)一步提出，要形成城鄉(xiāng)一體化的新格局。2007年6月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成都市和重慶市設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。近年來(lái)，成都市和重慶市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展領(lǐng)域的改革舉措取得了可喜的進(jìn)展。

　　但在許多地方，對(duì)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的認(rèn)識(shí)還只是關(guān)注城鄉(xiāng)差距的“硬件”方面，如新農(nóng)村建設(shè)中的公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施，而忽視或者回避城鄉(xiāng)差距的“軟件”方面，即消除城鄉(xiāng)差距所必需進(jìn)行的一系列制度變革。

　　我們并不否認(rèn)農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要性和必要性，但就城鄉(xiāng)差距而言，這些“硬件”只是城鄉(xiāng)差距的表象而已，“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的制度安排則是導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大的根源。

　　打破制度瓶頸

　　《21世紀(jì)》：您覺(jué)得真正的“統(tǒng)籌”應(yīng)該是要在哪些方面突破？關(guān)鍵要解決的是哪些問(wèn)題？

　　唐子來(lái)：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的本質(zhì)是全面的制度變革，首先就是戶籍制度改革。

　　所謂戶籍制度作為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度基礎(chǔ)，是因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)行的社會(huì)福利體系和社會(huì)保障體系的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)都與戶籍制度緊密相關(guān)。盡管一些省市已經(jīng)相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的城鄉(xiāng)二元戶籍劃分，但與此相關(guān)的社會(huì)福利和社會(huì)保障的城鄉(xiāng)二元制度并未進(jìn)行根本變革。

　　因此，戶籍制度改革的本質(zhì)是要逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利體系和社會(huì)保障體系與城鄉(xiāng)戶籍體系的脫鉤，促進(jìn)社會(huì)福利和社會(huì)保障的城鄉(xiāng)均等化，而戶籍制度也就不再成為城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的制度障礙。當(dāng)然，這些必然是一項(xiàng)長(zhǎng)期的和系統(tǒng)的過(guò)程，必須積極穩(wěn)妥地加以推進(jìn)。

　　《21世紀(jì)》：在目前城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中，農(nóng)村土地問(wèn)題，日益成為矛盾焦點(diǎn)，該如何完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策？

　　唐子來(lái)：我國(guó)的土地權(quán)屬分為國(guó)家所有和農(nóng)民集體所有，憲法規(guī)定城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有，同時(shí)還規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)于土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償，近年來(lái)，在我國(guó)的快速城市化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)新增用地的大部分都來(lái)自征用農(nóng)民集體所有土地。

　　土地增值收益已經(jīng)成為城市財(cái)政的重要來(lái)源，而農(nóng)民集體所有土地也應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的重要組成部分。農(nóng)村用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫刂挟a(chǎn)生了巨大的增值收益，但并未在國(guó)家、地方政府、集體和個(gè)人之間形成合理的收益分配格局，通常是農(nóng)民的土地權(quán)益受到損害，已經(jīng)成為城鄉(xiāng)社會(huì)矛盾不斷加劇的聚焦點(diǎn)。

　　另一方面，現(xiàn)行的土地制度安排也導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受到阻礙。比如，已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)民工在農(nóng)村的承包地和宅基地缺乏在自愿和有償基礎(chǔ)上的退出機(jī)制，既損害了農(nóng)民工從承包地和宅基地流轉(zhuǎn)中應(yīng)當(dāng)獲得的收益，也造成這些土地資源的閑置和荒廢。我國(guó)土地制度改革的核心是農(nóng)村土地的確權(quán)、流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制，以及建立農(nóng)村土地征用中國(guó)家、地方政府、集體、個(gè)人之間利益分配的合理格局。

　　《21世紀(jì)》：城市化、城鎮(zhèn)化，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿?lái)源之一，而眼下的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是否給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)或?qū)?lái)不利的影響？比如，近些年城鄉(xiāng)差距持續(xù)增加，尤其城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化方面，包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等問(wèn)題日益突出，您認(rèn)為關(guān)鍵問(wèn)題出在哪里？

　　唐子來(lái)：我國(guó)城鄉(xiāng)行政管理制度的一個(gè)獨(dú)特性是各類城鎮(zhèn)分為不同的行政級(jí)別，因此擁有相應(yīng)的行政管理權(quán)限，特別是各類發(fā)展資源配置的權(quán)限。層級(jí)制的城鄉(xiāng)行政管理制度往往導(dǎo)致發(fā)展資源從下一級(jí)城鎮(zhèn)流向上一級(jí)城鎮(zhèn)，同樣也會(huì)導(dǎo)致發(fā)展資源從農(nóng)村流向城鎮(zhèn)。城市以明顯低于市場(chǎng)價(jià)格征用農(nóng)村土地，城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)設(shè)施的顯著差距都體現(xiàn)了發(fā)展資源配置的不公平。

　　因此，城鄉(xiāng)行政管理制度改革的核心是要賦予各類城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村都擁有相對(duì)獨(dú)立的管理權(quán)限和公平的發(fā)展機(jī)會(huì)，消除過(guò)度集權(quán)制度造成發(fā)展資源配置的不公平現(xiàn)象。

　　(特約記者周慧對(duì)此文亦有貢獻(xiàn))