內(nèi)容提要：當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化和市民化發(fā)展進(jìn)入了新階段、新時期。戶籍制度是市民化過程中一個最基本的方面。由于我國現(xiàn)行戶籍制度中“嵌入”了太多的利益，以及在人口遷移方面的嚴(yán)格管理，使城鄉(xiāng)之間、城市之間的戶口出現(xiàn)了一定程度的價值化和等級化的趨勢。近年來，全國部分地區(qū)推行的各式各樣戶籍制度改革模式，如嚴(yán)格控制型、有限開放型、全面放開型等，雖然使城鄉(xiāng)“二元”的戶籍制度開始有所松動，但城市之間的戶口等級差異卻有進(jìn)一步加劇的趨勢，從而使得農(nóng)民工市民化的問題似乎變成了一件既可能、又不可能的事情。因此，老一代農(nóng)民工群體中就自發(fā)地形成了一種特殊的市民化路徑，即就地或就近市民化。然而，隨著新生代農(nóng)民工的興起，原先的就地或就近市民化路徑開始遇到巨大的挑戰(zhàn)。因此，未來我國必須進(jìn)一步深化戶籍制度改革，讓農(nóng)民工有更多的機(jī)會、更多的選擇去實現(xiàn)市民化，使城鎮(zhèn)化逐漸從“數(shù)量增加”向“質(zhì)量提升”轉(zhuǎn)變。
當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化和市民化發(fā)展進(jìn)入了新階段、新時期。合理有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化，不斷促進(jìn)人口市民化，不僅是當(dāng)前我國社會主義和諧社會建設(shè)的一項緊迫任務(wù)，也是全面建成小康社會的一個基本條件。而這其中，自然離不開戶籍制度改革的推動。黨的十八大報告明確強(qiáng)調(diào)：“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。”
戶籍制度作為一項基本的人口管理制度，應(yīng)當(dāng)說是一切社會管理的重要基礎(chǔ)。不僅中國存在戶籍管理制度，國外同樣也有類似的政策和方法，①而且功能也都基本相似，大致包括兩個方面：一是人口信息登記，二是人口遷移管理。在國外，戶籍制度多稱“民事登記”、“生命登記”或“人事登記”②，其功能主要在于人口信息的登記和管理，登記內(nèi)容十分詳細(xì)，管理特別嚴(yán)格；而在人口遷移管理方面相對寬松，遷移基本自由，一般很少進(jìn)行限制。
我國的戶籍制度在人口遷移的管理方面十分嚴(yán)格。居民必須達(dá)到遷入地的一些準(zhǔn)入條件后，憑遷出地有關(guān)部門核發(fā)的準(zhǔn)遷證，方能予以遷移；在此之前，居民的各項社會福利和權(quán)利難以得到保障。也正因為如此，戶籍制度在我國城鎮(zhèn)化和市民化的過程中一種有著核心的地位，對整個社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了直接而又深遠(yuǎn)影響。
一、我國戶籍制度的形成與問題
在中國，戶籍制度古已有之，最早可追溯到周朝?！妒酚洝分杏涊d，周宣王“料民于太原”，其中“料民”即是清查統(tǒng)計人口的意思。后來，雖然形式不斷變化，但戶籍制度一直以來都是歷代王朝的一項基本社會管理制度。其功能主要在于加強(qiáng)人口管理，進(jìn)行人口統(tǒng)計，作為分配土地、征收賦稅徭役的重要依據(jù)，所謂“人戶以籍為定”。
我國現(xiàn)行的戶籍制度主要是在新中國成立后才逐步建立的。建國以后，伴隨社會公共秩序的恢復(fù)重建，戶籍制度也開始逐漸形成。戶籍制度的建立，最初是從城市開始的。1951年7月公安部頒布《城市戶口管理暫行條例》，即開始對城市居民進(jìn)行戶口登記。到了1955年，國務(wù)院頒布的《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，才正式將戶口登記和遷移管理擴(kuò)展到農(nóng)村。
1958年1月《中華人民共和國戶口登記條例》頒布，第一次明確提出“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的劃分，確定了我國城鄉(xiāng)二元的戶籍劃分。該《條例》中還規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請辦理遷移手續(xù)。”這一規(guī)定不僅明確了城鄉(xiāng)戶口遷移和變動的程序，而且限制了城鄉(xiāng)戶口遷移和變動的可能。
但是，該《條例》在限制人口向城市流動方面的功能，應(yīng)當(dāng)說是在“三年困難時期”以后才得以真正執(zhí)行。“三年困難時期”造成糧食嚴(yán)重短缺，出現(xiàn)了大范圍的饑荒，使得大量農(nóng)村人口開始向城市流動；與此同時，城市的商品糧供應(yīng)也出現(xiàn)了全面緊張。于是，國家開始全面控制和壓縮城市人口，一度出現(xiàn)了“逆城市化”階段。為了控制城市人口，1963年公安部開始以是否吃國家計劃供給的商品糧依據(jù)，將戶口分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，第一次使城鄉(xiāng)二元的戶籍劃分有了真正的可操作性依據(jù)。
緊接著，1964年國務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定（草案）》，進(jìn)一步明確了要強(qiáng)化人口遷移管理，控制城鎮(zhèn)人口規(guī)模。這一政策對人口遷移的限制和管控在1977年達(dá)到頂峰。1977年11月國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》強(qiáng)調(diào)：“由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，從其他市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴(yán)格控制。從鎮(zhèn)遷往市，從小市遷往大市，……應(yīng)適當(dāng)控制。”從中可以看出，不僅城鄉(xiāng)之間戶口遷移存在嚴(yán)格限制，而且不同城市之間戶口遷移也開始有了嚴(yán)格地控制。于是，戶口的價值差異開始在城市之間出現(xiàn)，城市戶口的價值逐漸與城市規(guī)模、發(fā)展程度等因素聯(lián)系在一起。譬如，北京曾流行著這樣的一句話：“寧要北京一張床，不要外地一棟房”，就集中體現(xiàn)了城市之間戶口的等級差異。
戶口的價值化或等級化，可以說是當(dāng)前我國戶籍制度存在的一個最基本的問題。這種等級化不僅存在于城鄉(xiāng)之間，也存在于不同城市之間。有學(xué)者認(rèn)為，戶口已在整個社會中造成了嚴(yán)重的“社會空間等級（socialspatialhierarchy）”。③造成這一現(xiàn)象的一個核心原因就是，戶口中附著了太多的利益?，F(xiàn)行的戶籍制度是以人口登記與遷移管理為基礎(chǔ)一套基本的人口管理制度，同時也是一項基本的社會管理制度，它不僅包括常規(guī)人口登記和上報、人口遷移和管理等人口管理功能，也涉及就業(yè)、住房、教育、衛(wèi)生、社會保障等社會管理功能，因而存在著明顯的“功能超載”④的問題。戶籍制度的“功能超載”，直接導(dǎo)致了戶口中“嵌入”太多的社會福利和利益，如就業(yè)、住房、教育、衛(wèi)生、社會保障等社會福利無不與戶口直接掛鉤，可謂“牽一發(fā)而動全身”。可以說，戶口在社會福利和利益分配中擁有著基礎(chǔ)性的地位，這也正是為何戶籍制度改革總是舉步維艱的根本原因所在。
此外，戶口價值化或等級化也與戶籍制度對人口遷移的嚴(yán)格管控有直接關(guān)系。因為，如果人們可以自由遷移的話，那么完全可以通過遷移來改變自身的社會身份和地位，來消解的戶口價值。這樣，城鄉(xiāng)之間、城市
之間區(qū)域發(fā)展的不均衡就不至于轉(zhuǎn)化為社會空間的等級化。⑤正是由于戶籍制度對于人口遷移的嚴(yán)格管控，導(dǎo)致了整個社會不僅在地域空間上，而且在社會空間上被嚴(yán)格地“區(qū)隔（Segment）”開來。城鄉(xiāng)之間、城市之間就像有一道道看不見的“隔離墻”⑥，將大量有落戶需求的農(nóng)村人口、外來人口阻擋在城市之外，區(qū)隔在城市之間，因而嚴(yán)重地影響了我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，以及市民化的可能和路徑。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明：如果說工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的動力，那么人口遷移則是城鎮(zhèn)化推進(jìn)的必要手段，也是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然結(jié)果。
二、戶籍制度改革與推進(jìn)模式
戶籍制度管理的嚴(yán)格，實際上是與計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，對計劃經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也起到了一定的積極作用。從某種意義上說，沒有戶口，計劃經(jīng)濟(jì)必定難以為繼。因為在計劃經(jīng)濟(jì)時期，眾多社會資源的分配都是憑戶口發(fā)放和領(lǐng)取的。
然而，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)型，戶籍制度的各種弊端日益明顯。特別是戶籍制度對人口遷移的嚴(yán)格管控，已對我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程乃至整個社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的負(fù)面影響，迫切需要改革。
所以，改革開放以后，我國戶籍制度在許多方面都做出了一些重大的調(diào)整和改革的嘗試，表明現(xiàn)行戶籍制度開始逐漸由“緊”向“松”轉(zhuǎn)變。比如，1984年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，開始允許有經(jīng)營能力和有技術(shù)專長的農(nóng)民進(jìn)集鎮(zhèn)落戶。1985年公安部頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，開始對流動人口實行“暫住證”制度，從而真正賦予了農(nóng)民在城市就業(yè)的權(quán)利。1997年國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點(diǎn)方案》，提出改革小城鎮(zhèn)的戶籍管理制度。2001年國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，提出對辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員，不再實行計劃指標(biāo)管理。這也標(biāo)志著小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的全面推進(jìn)。
特別是進(jìn)入2003年以后，全國部分地區(qū)相繼開展了一系列開創(chuàng)性的戶籍制度改革的試驗，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口二元劃分，逐步推行“城鄉(xiāng)戶口一體化”。截至2006年年底，湖北、四川、河北、遼寧、江蘇、浙江、福建、山東、湖南、廣西、重慶、陜西等12個省、自治區(qū)、直轄市已取消了城鄉(xiāng)二元的戶口劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度，統(tǒng)稱為居民戶口登記制度。期間，雖然改革中遇到了一些困難和問題，但畢竟已邁出了最艱難的一步，即城鄉(xiāng)二元的戶籍制度已經(jīng)出現(xiàn)松動。
可以說，目前戶籍制度改革正朝著更加合理的方向發(fā)展。只是，因為全國不同區(qū)域之間、不同城市之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展存在巨大差異，所以在現(xiàn)有的條件下，各地戶籍制度改革難以實行一種模式，進(jìn)行“一刀切”。各地一般都是根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，因地制宜，因時制宜，推進(jìn)戶籍制度改革，制定戶籍改革措施，從而出現(xiàn)了多種推進(jìn)模式并存的局面。清華大學(xué)“人口遷移與市民化”課題組通過對全國部分城市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，根據(jù)戶口開放程度不同，我國各地戶籍制度改革的推進(jìn)模式大體可概括為三種類型：
第一，嚴(yán)格控制型。這一類型的戶籍制度改革模式主要出現(xiàn)在一些“一線城市”，比如北京、上海、廣州等地。這些城市因其存在龐大的人口壓力，考慮到城市的承載能力，所以在戶籍制度改革方面一般比較謹(jǐn)慎和穩(wěn)妥，改革步伐也相對緩慢。目前，這些城市依然對外來人口和農(nóng)村人口遷戶實行嚴(yán)格控制，大多設(shè)有相當(dāng)嚴(yán)格的落戶條件和準(zhǔn)入門檻。比如，北京在戶籍管理上依然堅持嚴(yán)格的指標(biāo)控制。由于龐大的人口壓力，北京從2011年開始，戶籍政策實際上不是放松了，而收緊了，進(jìn)京戶口指標(biāo)開始明顯減少。而這其中外來務(wù)工人員能獲得的指標(biāo)可以說微乎其微，絕大多數(shù)都是人才引進(jìn)、投資入戶、家屬遷入、學(xué)生進(jìn)京等戶口指標(biāo)。只有獲得全國勞模稱號，或取得高級工、高級技師職稱的農(nóng)民工，才有望在北京落戶。
來源：《社會學(xué)評論》（創(chuàng)刊號）|來源日期：2013年第1期|責(zé)任編輯：王科力
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相比北京而言，廣州的戶籍政策稍微寬松一些。2010年，廣州市在省政府出臺的《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見》基礎(chǔ)上，開始實施“積分入戶”的戶籍政策，規(guī)定：外來務(wù)工人口只要積滿85分，即可申請入戶。但是，我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，廣州基于控制自身人口規(guī)模的考慮，每年積分落戶的指標(biāo)總數(shù)實際上只有3000個，并且能真正落戶下來的積分?jǐn)?shù)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于基準(zhǔn)線85分，2010年落戶最低分132分，2011年落戶最低分122分。所以，能夠落戶下來的外來人員絕大部分都是高學(xué)歷、高技術(shù)人才，而對廣州700多萬外來農(nóng)民工來說基本上是望塵莫及。
第二，有限放開型。這一戶籍改革的推進(jìn)模式多發(fā)生在部分“二線城市”。這些城市因其自身人口壓力沒有“一線”城市那么大，同時又需要大量引進(jìn)人才和資本，以促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，所以大多情況下都實行的是一種有限放開的戶籍政策，即有條件的開放，如資金條件、人才條件等。比如2004年，成都就開始嘗試放開戶籍政策，取消“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”的劃分，統(tǒng)一登記為“居民戶口”；2010年11月，成都市出臺的《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實現(xiàn)居民自由遷徙的意見》規(guī)定：農(nóng)民可以帶著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)城落戶，并且享有城市居民的各項社會保障。前提是，農(nóng)民要先購置一定居住面積的住房，亦即通常所說的“購房入戶”。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這一政策的確讓部分經(jīng)濟(jì)條件好的農(nóng)民工實現(xiàn)了進(jìn)城的落戶愿望；但是，購房的經(jīng)濟(jì)“門檻”實際上也將很大部分農(nóng)民或農(nóng)民工擋在門外，因為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)所能抵消的房款與房屋實際價格之間還有一個不小的“缺口”。而且，對于市外人員來說，條件還要更高。所以，成都的戶籍政策應(yīng)當(dāng)說是有限開放的。
第三，全面放開型。所謂的“全面放開型”戶籍改革模式主要是在部分三線及以下中小城鎮(zhèn)。這些城市多因自身城市規(guī)模相對較小，但又迫切需要吸納大量人力和資本，參與城市建設(shè)，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，所以開始實行一種所謂基本開放的戶籍政策。例如，2004年湖北省鄂州市已經(jīng)在全市范圍內(nèi)打破城鄉(xiāng)分割的戶籍管理二元結(jié)構(gòu)，規(guī)定凡在鄂州市登記常住戶口的居民，可統(tǒng)一登記或改登為“湖北居民戶口”。2009年，鄂州又進(jìn)一步放寬戶口遷移落戶政策，取消購房入戶房屋面積限制，憑《房屋產(chǎn)權(quán)證》即可申請入戶。這無疑給絕大多數(shù)農(nóng)民工落戶敞開了大門。
從調(diào)研情況來看，四川德陽戶籍政策開放的尺度似乎還要更大一些。2012年7月27日，德陽市召開的“推進(jìn)戶籍制度改革動員部署大會”，提出“零門檻”的戶籍制度，入戶條件將降到歷史最低點(diǎn)。規(guī)定：凡在德陽市城鎮(zhèn)合法經(jīng)營、依法納稅一年以上的經(jīng)商人員，或在德陽市城鎮(zhèn)連續(xù)務(wù)工一年以上的務(wù)工人員，或在城鎮(zhèn)有合法固定住所或租住穩(wěn)定住所且連續(xù)居住一年以上的人員，本人及其共同居住生活的直系親屬，都可依照相關(guān)規(guī)定辦理入戶手續(xù)。所以說，德陽的戶籍改革模式應(yīng)當(dāng)是全面開放型。也因為如此，這次戶籍改革也被稱為四川省近年來戶籍政策最寬松的一次改革。
總之，近些年來，戶籍制度改革的“引擎”已經(jīng)啟動，并在全國各地不斷推進(jìn)。雖然各個地方戶籍制度改革的模式和進(jìn)程不盡相同，但是改革方向整體上正朝著打破城鄉(xiāng)二元分割，促進(jìn)農(nóng)村人口自由流動的方向發(fā)展。當(dāng)然，我們必須要看到現(xiàn)有戶籍制度改革過程中也存在著一些問題和不足，具體表現(xiàn)在：
首先，戶籍制度改革對落戶人員的人口結(jié)構(gòu)具有明顯的選擇性取向，不具有普惠性。各地戶籍制度改革雖然總體上都已放寬了戶籍政策的限制，原則上為農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員落戶城市提供了可能，但是絕大多數(shù)城市尤其是一些大城市卻又設(shè)立了相對較高的資本條件和人才標(biāo)準(zhǔn)，比如購房入戶、投資入戶、積分入戶等，目的在于更多地吸納資本和人才。而將絕大多數(shù)普通農(nóng)民工或農(nóng)民擋在了門外。
其次，現(xiàn)有戶籍制度改革更多地集中在農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口之間的形式劃分上，尚未從根本上觸及更深層次的鑲嵌在戶口中的各種社會福利。雖然很多地方取消了城鄉(xiāng)二元的戶口劃分，使城鄉(xiāng)戶口之間的等級差異有弱化的趨勢，但實際上并沒有實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶口中社會福利或公共服務(wù)的均等化，城鄉(xiāng)戶口的價值依然存在一定的等級分化。“統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口”雖是未來戶籍改革的趨勢，但并不是戶籍制度改革的全部。戶籍制度背后的社會福利制度才是改革的核心。如何剝離附著在戶口上的教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房等社會福利，才是未來戶籍制度改革的重點(diǎn)。
再次，由于各地戶籍制度改革的推進(jìn)模式不同，有的城市戶籍開放程度較高，有的城市戶籍開放較低，所以也進(jìn)一步加劇了城市之間戶口的等級差別，即大城市與小城市、小城鎮(zhèn)之間的戶口等級化和價值化趨勢更加明顯。
總之，隨著戶籍制度改革的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元的戶籍制度已經(jīng)有所松動，城鄉(xiāng)戶口的等級化或價值化有明顯弱化的趨勢。但是，由于各地戶籍制度改革推進(jìn)模式的差異性，以及改革的不徹底性，現(xiàn)行戶籍制度實際上并未從根本上實現(xiàn)戶口的“去等級化”或“去價值化”；而且，在不同城市之間，戶口的等級化觀念和價值化意識有進(jìn)一步強(qiáng)化的趨勢。
三、戶口等級差異與農(nóng)民工市民化的過程
自1990年代中期以來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入了高速發(fā)展時期，⑦也取得了顯著的成績。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年中國城鎮(zhèn)化率將近半，為49.7%，城鎮(zhèn)人口總規(guī)模為6.66億。但這其中包括了在城鎮(zhèn)（不包括市轄區(qū)內(nèi)人戶分離）半年以上的流動人口2.21億人，而農(nóng)民工規(guī)模則超過了1.6億。這部分人口從某種意義上講，還處于“半城市化”狀態(tài)。也就是說，我國的城鎮(zhèn)化水平實際上是有一定水分的。如果剔除了這部分人口后，我國的城鎮(zhèn)化率實際上尚不足40%?？梢姡谖磥硪欢螘r間，我國城鎮(zhèn)化的任務(wù)仍然十分艱巨。經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨曾預(yù)言：中國的城鎮(zhèn)化與美國的高科技發(fā)展將是深刻影響21世紀(jì)人類發(fā)展的兩大課題。⑧
城鎮(zhèn)化的核心在于市民化，就是讓一部分農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移并逐漸成為市民的一種過程和狀態(tài)。這其中一個最基本的問題就是戶口問題。雖然戶口問題并不是市民化的全部，但是卻直接影響著市民化的可能和路徑。因為，在現(xiàn)有的戶籍制度條件下，戶口并不只是一個農(nóng)民抑或市民的身份問題，更注意的是它直接關(guān)系到人們的就業(yè)、住房、教育、衛(wèi)生、社會保障等基本生活和生存問題。如果沒有城市戶口，從長遠(yuǎn)來看在城市生存都將成為問題，更不用說融入城市社會，過上像市民一樣的生活了。
然而，隨著戶籍制度改革的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元戶籍制度的逐漸松動，以及不同城市之間戶口等級差異的不斷加劇，市民化對廣大普通農(nóng)民或農(nóng)民工來說似乎變成了一件既可能、又不可能的事情。究其原因，主要在于：一方面，部分中小城鎮(zhèn)為了廣泛吸納人力和資本，參與城市建設(shè)和發(fā)展，所以在戶籍制度改革推進(jìn)過程中，不斷放開戶籍限制，降低戶籍門檻，鼓勵外來人員入戶，因此給廣大農(nóng)民工在小城鎮(zhèn)落戶、實現(xiàn)市民化帶來了希望。從這個意義上說，既往的戶籍制度改革無疑為農(nóng)民工市民化提供了可能。另一方面，絕大多數(shù)大城市尤其是一線城市，為了嚴(yán)格控制自身人口規(guī)模，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，所以在戶籍制度改革的過程中，一般都設(shè)立了較高的經(jīng)濟(jì)條件和人才標(biāo)準(zhǔn)，因此對絕大多數(shù)農(nóng)民工來說，在這些城市落戶實際上是可望而不可即的。也就是說，絕大多數(shù)普通農(nóng)民工要想在大中城市尤其是一線城市實現(xiàn)市民化，幾乎是一件不太可能的事情。
可是，我們要知道，目前大城市仍然是吸納農(nóng)民工人數(shù)最多、也是最集中的地方。所以，大城市的這種戶籍限制也讓農(nóng)民工市民化及路徑選擇問題變得尤為突出，也引起了社會的普遍關(guān)注。
在市民化的“可能”與“不可能”之間，農(nóng)民工經(jīng)常要做一道艱難的選擇題：堅守還是返鄉(xiāng)？然而，實際上有很大一部分農(nóng)民工在面對市民化這一問題時，往往并不是選擇在大城市堅守，也不是選擇直接返回農(nóng)村，而是另辟蹊徑，選擇了“第三條道路”，即在大城市掙到足夠的錢后，回到家鄉(xiāng)或離家鄉(xiāng)較近的小城鎮(zhèn)或縣城長期定居生活。因為，雖然現(xiàn)行戶籍制度使農(nóng)民工在大城市實現(xiàn)市民化幾乎是不可能的，但這并沒會打消長期以來深深地刻在幾億農(nóng)民工腦海里的市民化夢想，于是就自發(fā)地形成了一種農(nóng)民工市民化的特殊路徑，即“就地市民化”或“就近市民化”，所謂“離土不離鄉(xiāng)”。
國務(wù)院發(fā)展研究中心的一項調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，從定居意愿上看，24.8%的農(nóng)民工希望定居在縣城或小城鎮(zhèn)，6.9%的人希望定居在地級市，9.0%的人希望定居在省會或副省級城市，14.7%的農(nóng)民工希望定居在直轄市，另有35.7%的農(nóng)民工表示在哪里務(wù)工就住在哪里。但是，考慮到大中城市落戶的難度，農(nóng)民工實際上選擇在小城鎮(zhèn)定居或進(jìn)行市民化的比例顯然還要更高。也就是說，就地或就近市民化對很大一部分農(nóng)民工特別是老一代農(nóng)民工來說，似乎是一種可以接受的市民化路徑，也是一種相對合理的路徑選擇。其一，對農(nóng)民工而言，就地或就近市民化為農(nóng)民工市民化提供可能；其二，對大中城市而言，就地或就近市民化為大城市緩解了龐大的人口壓力；其三，對小城鎮(zhèn)而言，就地或就近市民化為小城鎮(zhèn)注入了強(qiáng)大的活力。
然而，我們必須承認(rèn)，隨著老一代農(nóng)民工因年齡原因漸漸退出歷史舞臺，新生代農(nóng)民工逐漸成為農(nóng)民工的主力軍，就地或就近市民化似乎遇到了挑戰(zhàn)，越來越不能滿足農(nóng)民工對市民化的更高期望和預(yù)期。
首先，新生代農(nóng)民工與老一代農(nóng)民工不同，他們不僅有著自身獨(dú)有的群體特征，而且對市民化也有著更加強(qiáng)烈的向往和期盼。根據(jù)國家統(tǒng)計局2010年對新生代農(nóng)民工的一項調(diào)查顯示，1980年以后出生的新生代農(nóng)民工占農(nóng)民工總數(shù)的58.4%，其中打算在城市長期定居的占45.1%，而愿意回到農(nóng)村生活的只有33.4%。⑨這主要與新生代農(nóng)民工的城市生活經(jīng)歷有關(guān)。較早而又長期的城市生活經(jīng)歷讓新生代農(nóng)民工對城市有了較高的認(rèn)同感，而對農(nóng)村明顯缺乏歸屬感。
一方面，從對城市認(rèn)同感來看，新生代農(nóng)民工對城市往往有更強(qiáng)的認(rèn)同感，在生活方式、價值觀念等方面都表現(xiàn)出明顯的城市特征。新生代農(nóng)民工一般進(jìn)城較早，有的甚至從小隨父母在城市長大，很多都接受中高等教育，所以很早就已經(jīng)養(yǎng)成了城市的生活方式，習(xí)慣了城市的生活。他們與城市的年輕人一樣，在休息時間喜歡上網(wǎng)，愛玩手機(jī)，喜歡與人交流，好友經(jīng)常聚會，喜歡娛樂場所，愛穿新潮服飾。城市生活方式的養(yǎng)成，使大多數(shù)新生代農(nóng)民工對城市有了更強(qiáng)的認(rèn)同感，也讓他們對城市生活有著更加強(qiáng)烈的向往和期盼。因此，他們渴望融入城市，希望能在自己早已熟悉的城市定居下來，實現(xiàn)市民化，享受市民一樣的福利待遇。
另一方面，從對農(nóng)村歸屬感來看，新生代農(nóng)民工對農(nóng)村生活較為陌生，也缺乏歸屬感。由于長期在城市學(xué)習(xí)和工作，欠缺農(nóng)村生活經(jīng)歷，所以很多新生代農(nóng)民工對農(nóng)村生活早已感到陌生和不適應(yīng)，未來一般都不愿意回到農(nóng)村生活，而且他們一般不懂、也不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。清華大學(xué)課題組一項調(diào)查顯示，有44%的新生代農(nóng)民工完全沒有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷，缺乏從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)和經(jīng)驗，有48.7%的新生代農(nóng)民工認(rèn)為自己是工人，只有25.4%的人對自己的“農(nóng)民”表示認(rèn)可。并且，新生代農(nóng)民工與農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系也在不斷減弱。從工資結(jié)余和寄回農(nóng)村來看，老一代農(nóng)民工2010年平均結(jié)余15377.49元，其中有11063.25元寄回家，占結(jié)余的72%；而新生代農(nóng)民工2010年的平均結(jié)余僅9683.78元，其中寄回家的錢為5653.73元，僅為58.4%。⑩可見，相比老一代農(nóng)民工而言，無論是在價值觀念上還是在經(jīng)濟(jì)支持上，新生代農(nóng)民工對農(nóng)村的歸屬感都在弱化。
其次，就地或就近市民化對絕大多數(shù)農(nóng)民工來說，畢竟只是一種迫于無奈的選擇，或者說是一種“被動”的選擇，是在大城市的“大門”關(guān)閉之后，不得不做出的一種選擇。我們有理由相信，如果沒有戶籍的限制，人口可以自由流動，絕大多數(shù)農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工，還是期望能在自己已經(jīng)熟悉和習(xí)慣了的大城市生活，在那里完成市民化，過上市民一樣的生活。也就是說，就地或就近市民化雖是農(nóng)民工市民化的一種路徑，但不應(yīng)成為唯一的路徑。未來應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造更多的市民化機(jī)會，有更多的市民化路徑，讓有不同需要的新生代農(nóng)民工去選擇，實現(xiàn)市民化路徑的多元化。
再次，盡管就地或就近市民化目前已成為一部分農(nóng)民工市民化的選擇，但要想實現(xiàn)這一目標(biāo)也并不是一件非常容易的事情。因為，雖然目前全國的小城鎮(zhèn)在戶籍政策上基本是放開的，但除了極少一部分小城鎮(zhèn)之外，絕大部分小城鎮(zhèn)仍然設(shè)有不同程度的戶籍門檻，需要一定的準(zhǔn)入條件，如穩(wěn)定住所、穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定收入等。而這些準(zhǔn)入條件對絕大多數(shù)普通農(nóng)民工來說，實際上并不容易達(dá)到，也因此被擋在小城鎮(zhèn)門外。
隨著時間的推移，新生代農(nóng)民工群體規(guī)模正在不斷擴(kuò)大，他們對市民化的渴望和對城市生活的向往將會日益強(qiáng)烈，他們更加期望在城市有自己的一片天空，過上市民一樣的生活。
市民化的實質(zhì)，實際上就是實現(xiàn)公民權(quán)利的平等，要讓農(nóng)民工能獲得平等的公民權(quán)利，享受社會發(fā)展帶來的社會福祉和實惠。農(nóng)民工是社會的建設(shè)者，他們在為國家的快速發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)的同時，理應(yīng)得到自身發(fā)展的機(jī)會和資源。市民化從根本上說就是給農(nóng)民工以機(jī)會和資源，讓他們在城市生活，從而實現(xiàn)自我發(fā)展。所以，如果市民化的問題得不到有效解決，勢必會引發(fā)這部分人的不滿，激化社會矛盾，影響社會和諧。
因此，如何進(jìn)一步深化戶籍制度改革，解決農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工的市民化問題，給他們以機(jī)會和資源，可以說是未來我國城鎮(zhèn)化過程中亟待解決的一個核心問題，也是我國城鎮(zhèn)化逐漸從“數(shù)量增加”向“質(zhì)量提升”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵問題。
四、對策建議
戶籍制度改革應(yīng)當(dāng)說是一個長期而又艱巨的系統(tǒng)工程，需要進(jìn)行戰(zhàn)略思考，做好長遠(yuǎn)規(guī)劃。針對現(xiàn)有戶籍制度和市民化的路徑問題，本文嘗試提出以下幾點(diǎn)對策和建議：
第一，促進(jìn)戶籍管理的功能轉(zhuǎn)換，逐步弱化人口遷移管理的功能，加強(qiáng)人口登記服務(wù)的功能。新中國成立初，為了維護(hù)社會公共秩序，戶籍制度逐漸建立。當(dāng)時的功能主要就是進(jìn)行人口信息登記，了解人口情況，進(jìn)行身份證明，維護(hù)社會治安。？后來，隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，戶籍開始逐漸與成為社會資源分配的重要基礎(chǔ)。為了保證社會利益分配格局的穩(wěn)定，戶籍管理開始逐漸地朝著加強(qiáng)控制人口遷移的方向發(fā)展。然而，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，嚴(yán)格管控的人口遷移制度或戶籍制度，已成為橫亙在我國城鎮(zhèn)化和市民化道路上一道堅硬的“制度壁壘”。因此，為進(jìn)一步促進(jìn)城鎮(zhèn)化和市民化更加健康有序發(fā)展，未來戶籍制度改革應(yīng)當(dāng)逐步轉(zhuǎn)換戶籍功能，把人口登記服務(wù)功能放在首位，不斷弱化將人口遷移管控功能，使戶籍制度向更加有利于促進(jìn)人口自由流動、改善公共服務(wù)的方向發(fā)展。
第二，逐步剝離戶口中附著的各種社會利益，淡化戶口的價值。正如前文所述，戶口價值化和等級化和之所以會形成，其中一個核心原因就是戶口附著了太多的社會利益。所以，戶籍制度改革最重要的就是要逐步剝離附著在戶籍上的各項福利制度?？梢哉f，未來戶籍制度改革的核心就是要將附著在戶口上的各種社會福利進(jìn)行分解，并以教育為核心使其逐步與戶口“脫鉤”，為戶口“減負(fù)”，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，形成統(tǒng)一的、覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)體系，從而逐步淡化戶口價值，消解戶口等級。這不僅有助于推進(jìn)我國戶籍制度改革從“注重形式”向“更關(guān)注內(nèi)容”的方向發(fā)展，也有助于推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展從“注重數(shù)量”向“更關(guān)注質(zhì)量”的方向轉(zhuǎn)型。當(dāng)戶口中附著的社會福利越來越少時，戶口價值意識就日益淡化，戶口的等級差異就會日漸縮小，那么市民化的阻力就會越來越小。以教育為例，教育無疑是當(dāng)前戶口中最為核心的利益。如果教育能逐漸從戶口中剝離，勢必為農(nóng)民工市民化掃除了最大的障礙。相反，如果教育還繼續(xù)“嵌入”在戶口中，并在城鄉(xiāng)之間、城市之間進(jìn)行不均衡分配，那么一切戶籍制度改革都只會進(jìn)一步固化戶口等級，加劇戶口的等級化和價值化，從而阻礙城鎮(zhèn)化和市民化健康有序地推進(jìn)。
第三，分類指導(dǎo)進(jìn)行戶籍政策改革，創(chuàng)造更廣泛、更多元的市民化路徑。戶籍制度改革應(yīng)當(dāng)是一個漸進(jìn)的過程，？未來可以根據(jù)城市規(guī)模和發(fā)展的不同情況，分類指導(dǎo)，有計劃、有步驟地推進(jìn)。首先，大城市可以適當(dāng)放松戶籍控制。在現(xiàn)有的條件下，全面放開大城市特別是一線城市的戶籍政策是不太現(xiàn)實的，也有很大難度。但是，這些城市可以適度降低戶籍門檻和準(zhǔn)入條件，讓一部分高學(xué)歷、高技術(shù)人才有機(jī)會落戶，特別是給青年大學(xué)生更多準(zhǔn)入機(jī)會，以優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)。其次，加快放開中等城市的戶籍限制，努力促進(jìn)農(nóng)民工在中等城市進(jìn)行市民化，這是我國未來戶籍制度改革的重點(diǎn)。目前，中等城市因城市規(guī)模和發(fā)展的需要，在吸納農(nóng)民工市民化方面還有很大的空間。這些城市可以進(jìn)一步放開戶籍限制，降低戶籍門檻，鼓勵和吸納更多的農(nóng)民工落戶，實現(xiàn)市民化。再次，全面放開小城鎮(zhèn)的戶籍限制，進(jìn)一步降低和消除戶籍準(zhǔn)入門檻和條件，讓更多的農(nóng)民工有機(jī)會就地或就近實現(xiàn)市民化。■
