最近，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于修改《教育法》《高等教育法》的決定，而《民辦教育促進(jìn)法》則暫不交付表決。對(duì)該法修改中涉及的民辦學(xué)校分類(lèi)管理問(wèn)題，建議國(guó)務(wù)院有關(guān)方面抓緊深入研究，提出積極穩(wěn)妥的方案，以對(duì)草案進(jìn)一步修改完善，適時(shí)再提請(qǐng)常委會(huì)再次審議。至此，教育部上報(bào)的《教育法律一攬子修訂建議草案》中的《教育法》《高等教育法》《教師法》和《民辦教育促進(jìn)法》這四部教育法律，經(jīng)歷了由四法變?nèi)?、再由三法變兩法的曲折歷程。

　　民辦學(xué)校分類(lèi)管理原是此次修法的亮點(diǎn)

　　原《教育法》規(guī)定辦學(xué)不得以營(yíng)利為目的，而《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，民辦學(xué)?？梢砸笕〉煤侠砘貓?bào)，導(dǎo)致實(shí)踐中民辦學(xué)校絕大多數(shù)登記為非營(yíng)利的民辦非企業(yè)單位，而取得合理回報(bào)在執(zhí)行中則存在很多問(wèn)題。為完善民辦學(xué)校管理制度，落實(shí)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》提出的“積極探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類(lèi)管理”，此次草案中“對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行分類(lèi)管理，允許興辦營(yíng)利性民辦學(xué)校”遂成為涉及最大修法亮點(diǎn)之一。

　　需要明確的是，法律的修改應(yīng)遵循其自身規(guī)律，在協(xié)調(diào)各部門(mén)利益的前提下做好總體規(guī)劃，并具有一定前瞻性。對(duì)一些有明顯沖突的有關(guān)法律法規(guī)條文，則應(yīng)當(dāng)按照《立法法》規(guī)定的程序予以系統(tǒng)解決。由于民辦教育的問(wèn)題并不局限于《民辦教育促進(jìn)法》之中，還涉及教育領(lǐng)域的其他法律，因此采用一攬子的方式對(duì)相關(guān)的教育法律同時(shí)進(jìn)行修訂。不僅刪除了《民辦教育促進(jìn)法》有關(guān)“合理回報(bào)”和“營(yíng)利性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在工商部門(mén)登記注冊(cè)”的條款，增加了“民辦學(xué)校按照其法人屬性享受相應(yīng)優(yōu)惠政策”“民辦學(xué)?？梢宰灾鬟x擇登記為非營(yíng)利性或營(yíng)利性法人，并按有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行法人登記”的規(guī)定，而且對(duì)《教育法》第二十五條和《高等教育法》第二十四條都進(jìn)行了相應(yīng)修訂。這對(duì)于困擾民辦教育多年的合理回報(bào)與非營(yíng)利性問(wèn)題來(lái)說(shuō)，是一次制度上的解決與飛躍。

　　教育領(lǐng)域單獨(dú)修法無(wú)法解決民辦教育分類(lèi)管理問(wèn)題

　　然而影響民辦教育發(fā)展的法律，不僅僅在教育領(lǐng)域之內(nèi)，還有構(gòu)建了民事法人基本制度的《民法通則》，將民辦學(xué)校從事業(yè)單位中剔除出來(lái)的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，確立了民辦學(xué)校法人類(lèi)型的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等等。

　　在我國(guó)目前的民事法律框架下，民辦學(xué)校并不屬于《民法通則》所規(guī)定的法人類(lèi)型，而是屬于民辦非企業(yè)單位法人。至于營(yíng)利性法人和非營(yíng)利法人，也并非現(xiàn)行立法所采用的法人分類(lèi)，而是一種理論上的劃分。目前在法學(xué)界比較有影響的四部民法典草案中，只有2003年梁慧星主持的社科院《民法典(草案)》中，將法人分為營(yíng)利法人與非營(yíng)利法人，其中營(yíng)利法人又分為公司法人和公司以外的法人，公司以外的法人是指以取得經(jīng)濟(jì)利益并分配給其成員為目的但是未采用公司形式的法人，例如國(guó)家獨(dú)資的非公司形式的國(guó)有企業(yè)。非營(yíng)利法人則分為機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人、社會(huì)團(tuán)體法人和捐助法人。其他2002年全國(guó)人大法工委民法室起草的《中華人民共和國(guó)民法(草案)》、2004年廈門(mén)大學(xué)徐國(guó)棟主持的《綠色民法典草案》以及2005年人民大學(xué)王利明主持的《中國(guó)民法典學(xué)者建議稿》，均未做出營(yíng)利性與非營(yíng)利性法人的這種劃分。

　　因此，草案涉及三個(gè)問(wèn)題：一是“民辦學(xué)校自主選擇登記為非營(yíng)利性或營(yíng)利性法人”，由于缺乏分類(lèi)的依據(jù)將難以進(jìn)行。二是“按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行法人登記”，按照目前的規(guī)定，企業(yè)法人、事業(yè)單位法人和民辦非企業(yè)單位法人分別在工商部門(mén)、機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)和民政部門(mén)進(jìn)行法人注冊(cè)登記。非營(yíng)利性和營(yíng)利性法人應(yīng)在哪登記以及如何登記等問(wèn)題目前還沒(méi)有相應(yīng)法律法規(guī)的規(guī)定。三是“民辦學(xué)校按照其法人屬性享受相應(yīng)優(yōu)惠政策”，一方面《民辦教育促進(jìn)法》中的平等地位和優(yōu)惠政策至今都不能兌現(xiàn)，另一方面法人屬性又并無(wú)相應(yīng)法律予以確認(rèn)，優(yōu)惠政策難免再次成為空中樓閣。所以單純?cè)诮逃芍腥∠坏脿I(yíng)利的規(guī)定和劃分民辦學(xué)校的法人類(lèi)型，既沒(méi)有相應(yīng)的民事法人制度做支撐，又沒(méi)有具體的實(shí)施細(xì)則加以落實(shí)，只會(huì)給實(shí)踐中的具體運(yùn)作帶來(lái)障礙。

　　事實(shí)上民辦教育出資人對(duì)于缺乏法學(xué)理論和具體制度支撐的這種分類(lèi)管理，一直懷有十分警惕的心理，甚至認(rèn)為分類(lèi)管理將會(huì)造成民辦教育的新一輪寒冬。根據(jù)調(diào)查，盡管絕大多數(shù)民辦教育出資人的真實(shí)心態(tài)是希望營(yíng)利，但是仍然會(huì)選擇辦非營(yíng)利學(xué)校，然后通過(guò)各種方式應(yīng)對(duì)工商和稅務(wù)的稽查。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因，除了上述的法人屬性不明、平等地位和優(yōu)惠政策無(wú)法落實(shí)以外，還有民辦教育的產(chǎn)權(quán)歸屬?zèng)]有厘清，特別是儲(chǔ)備金辦學(xué)階段的產(chǎn)權(quán)很難界定，民辦學(xué)校的會(huì)計(jì)制度也沒(méi)有跟進(jìn)修訂等等。至于教育領(lǐng)域之外的法律修訂，則牽涉到更廣泛的利益主體，在推進(jìn)的過(guò)程中需要多方面的利益考量和博弈，遠(yuǎn)非教育主管部門(mén)所能主導(dǎo)和左右。因此，教育領(lǐng)域一攬子修法不僅不能解決當(dāng)前民辦教育的分類(lèi)管理問(wèn)題，反而會(huì)給民辦教育管理增加新的難題。這應(yīng)當(dāng)也是此次全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)建議對(duì)《民辦教育促進(jìn)法》修改暫不交付表決的主要原因。

　　重塑民辦學(xué)校法人地位是民辦學(xué)校分類(lèi)管理的基礎(chǔ)與前提

　　其實(shí)民辦學(xué)校的分類(lèi)管理在2002年《民辦教育促進(jìn)法》和2006年《義務(wù)教育法》制定修改時(shí)，都曾被提上議事日程。在兩部法律最初的文稿中，也曾出現(xiàn)“分類(lèi)管理”的字樣，但最終都被否決。即便將來(lái)這一修訂內(nèi)容能夠最終獲得全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)，但是要想讓分類(lèi)管理這樣一個(gè)原則性法律規(guī)定真正落到實(shí)處，解決非營(yíng)利和營(yíng)利性民辦學(xué)校在登記、稅收、資產(chǎn)處理等方面問(wèn)題，仍然必須要借助民法典修訂的良機(jī)重新設(shè)計(jì)我國(guó)的民事法人制度，并遵從民辦學(xué)校作為一個(gè)現(xiàn)代教育機(jī)構(gòu)所具有的教育特性，從而為民辦學(xué)校找準(zhǔn)法律定位。

　　我們應(yīng)當(dāng)借助民法典起草過(guò)程中對(duì)我國(guó)法人制度的重新分類(lèi)這一思路，結(jié)合捐資辦學(xué)和投資辦學(xué)的實(shí)踐，對(duì)民辦學(xué)校的法人地位重新定位。未來(lái)民法典首先應(yīng)將法人劃分為公法人和私法人，然后在嚴(yán)格限制公法人進(jìn)入私法領(lǐng)域的范圍的基礎(chǔ)上，再將私法人劃分為社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人，同時(shí)對(duì)社團(tuán)法人輔之以營(yíng)利、公益和中間法人的立法模式。然后對(duì)我國(guó)當(dāng)前存的幾種民辦學(xué)校分別歸類(lèi)，其中要求合理回報(bào)的學(xué)校屬于營(yíng)利性民辦教育機(jī)構(gòu)，應(yīng)定性為營(yíng)利性社團(tuán)法人；不要求合理回報(bào)的學(xué)校應(yīng)定性為公益性社團(tuán)；而捐資舉辦的民辦學(xué)校則屬于財(cái)團(tuán)法人。

　　此外還應(yīng)由國(guó)務(wù)院出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則，對(duì)實(shí)踐中涉及的具體問(wèn)題加以規(guī)定，比如，現(xiàn)有的非營(yíng)利性民辦學(xué)校若改為營(yíng)利性民辦學(xué)校，資產(chǎn)該如何處理等；或者出臺(tái)專(zhuān)門(mén)規(guī)范營(yíng)利性民辦學(xué)校的登記管理制度?？傊鳛?ldquo;非營(yíng)利性法人”和“營(yíng)利性法人”的民辦學(xué)校的發(fā)展離不開(kāi)與其他法律、法規(guī)的配套和協(xié)調(diào)。法律不僅要回應(yīng)當(dāng)下教育發(fā)展的新形勢(shì)、新要求，更重要的是超越就事論事、為修法而修法的狹隘視界，著眼于更長(zhǎng)遠(yuǎn)的、具有前瞻性的整體設(shè)計(jì)，否則恐難逃被擱置和無(wú)法適用的命運(yùn)。而在民法典修訂之前，選取民辦教育比較發(fā)達(dá)的省市進(jìn)行民辦學(xué)校的分類(lèi)試點(diǎn)，并針對(duì)本地的具體情況，出臺(tái)有關(guān)民辦學(xué)校的人事、組織、稅收、財(cái)務(wù)、工資、社會(huì)保障等具有可操作性的具體規(guī)定，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后再上升到法律層面，以逐步完善我國(guó)民辦教育法律法規(guī)體系，才能保障和促進(jìn)民辦教育持續(xù)健康發(fā)展。■