1978年十一屆三中全會至今40多年間，中國共產黨一共召開10次三中全會，其中4次主題涉及部門性改革與緊急形勢下宏觀政策調整部署，其余6次都針對不同階段的全面改革議題進行決策，記錄了我國市場經濟體制改革探索的實踐與認識歷程，而宏觀調控命題的提出與定位構成新體制建構與發(fā)展的重要主題之一。從這個角度觀察，黨的二十屆三中全會改革決定聚焦“健全宏觀經濟治理體系”，提出了一些全新的方針表述。
我國體制轉型與謀劃改革的根本特點與成功經驗，是遵循實事求是與問題導向原則，從現(xiàn)實經濟矛盾與既有體制背景條件出發(fā)，探索體制改革方向與政策調整路徑。宏觀調控概念的提出和演變，與不同時期政策實踐面臨的現(xiàn)實問題密切相關。近年我國經濟運行大勢，呈現(xiàn)供給能力較強與需求增長偏弱的總量不平衡矛盾關系，折射出經濟發(fā)展新階段的積極因素與制約條件，客觀上需要通過實施宏觀調控與深化改革相結合的應對措施推進經濟再平衡。
“宏觀調控”的提出、發(fā)展與新表述
計劃經濟時期沒有宏觀調控一說，今天人們耳熟能詳?shù)?ldquo;宏觀調控”，其概念的醞釀、提出與豐富完善，經歷了一個長期演變過程，并在多次三中全會改革決定中得到凝練而權威的呈現(xiàn)。這方面情況為學習和理解最新改革決定有關新命題提供了必要背景。
計劃經濟時期，國民經濟運行必然也會涉及宏觀層面關系：如經濟增速是否合理、結構比例是否協(xié)調、貨幣發(fā)行是否適度等，在這個意義上當時國民經濟管理自然也包含今天通常所指的宏觀調控內涵。然而與當時經濟內外環(huán)境與制度安排相適應，計劃時期另有一整套經濟理論和概念支持的政策分析語境，學界和決策部門一般不采用宏觀經濟或宏觀政策等現(xiàn)代經濟學概念。當時國家及政府部門作為計劃制定和執(zhí)行的全權主體，全面管控國民經濟，不存在提出宏觀經濟政策概念的邏輯和現(xiàn)實依據(jù)。
進入改革開放時期，情況很快發(fā)生改變。作為改革初期體制轉型的重要舉措，國家在多個經濟領域放松行政管制，不同程度賦予企業(yè)和其它經濟主體微觀決策權，政府退出微觀層面直接管控的改革前景逐步趨于明朗。在改革開放時期新的體制環(huán)境下，國家應該采用什么樣的方式介入和管理經濟，作為一個重大的現(xiàn)實和理論問題提到學界和決策部門面前。
1984年黨的十二屆三中全會《關于經濟體制改革的決定》，就詳細論述了這方面的問題。該決定第六部分聚焦“實行政企職責分開，正確發(fā)揮政府機構管理經濟的職能”，其中總結計劃經濟時期政府直接控制經濟的經驗教訓，指出今后各級政府部門原則上不再直接經營管理企業(yè)，并根據(jù)實踐經驗提出政府管理經濟的多方面職能，包括制定發(fā)展戰(zhàn)略和計劃、部署基礎設施和基本產業(yè)重點工程、掌握和運用經濟調節(jié)手段等等。不過有關論述并未采用“宏觀調控”概念。這個事例也表明，我國經濟體制探索選擇絕非簡單依據(jù)學理邏輯設計，而是從發(fā)展實踐所面臨現(xiàn)實矛盾入手，通過本源性分析科學審慎地評估選擇。
體制轉型重大進展，往往受到歷史關鍵時點看似偶然因素的影響。20世紀80年代我們確定“宏觀調控”概念，直接背景是1988年的嚴重通貨膨脹形勢：面對局部商品搶購與銀行擠兌的通脹失控風險，中央在1988年十三屆三中全會上果斷決定著力壓縮社會總需求和抑制通貨膨脹，強調“治理經濟環(huán)境，整頓經濟秩序，必須同加強和改善新舊體制轉換時期的宏觀調控結合起來”，開始明確采用宏觀調控這個重要概念。
1992年黨的十四大確定社會主義經濟體制目標時確立兩個相互聯(lián)系的命題：一是市場機制對資源配置發(fā)揮基礎性作用，二是政府對經濟運行進行宏觀調控。十四大報告對上述兩點的表述是：“使市場在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”，其中宏觀調控甚至在文本形式上對市場配置資源具有前置地位。這從一個角度顯示，當時決策層在經濟體制改革目標上作出突破性決策的同時，用突出“宏觀調控”來顯示對體制轉軌可能出現(xiàn)的波折風險的重視，具有謀而后定的心理準備與應對方針。
此后多次有關經濟體制改革決定，無不結合體制轉型實踐經驗創(chuàng)新詮釋宏觀調控方針定位與主要任務。1993年十四屆三中全會改革決定，將相關方針表述為“轉變政府職能，建立健全宏觀經濟調控體系”，規(guī)定宏觀調控的主要任務是“保持經濟總量的基本平衡”和促進經濟結構優(yōu)化等。2003年十六屆三中全會的改革決定，提出進一步健全國家計劃和財政政策、貨幣政策等相互配合的宏觀調控體系，要求貨幣政策要在保持幣值穩(wěn)定和總量平衡方面發(fā)揮重要作用。2013年十八屆三中全會提出“科學的宏觀調控”新方針，強調“健全以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調控體系”，其主要任務仍包含保持經濟總量平衡等。
二十屆三中全會改革決定，延續(xù)了有關“科學的宏觀調控”的方針，然而具體內容論述顯示多方面變化。一是第五部分中心詞成為“健全宏觀經濟治理體系”，從“宏觀(經濟)調控體系”提升為“宏觀調控制度體系”。二是凸顯“國家戰(zhàn)略規(guī)劃”在“宏觀經濟治理體系”中的特殊地位作用，要求“圍繞實施國家發(fā)展規(guī)劃、重大戰(zhàn)略促進財政、貨幣、產業(yè)、價格、就業(yè)等政策協(xié)同發(fā)力”，與十多年前宏觀調控“以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導向、以財政政策和貨幣政策為主要手段”的方針比較，“國家發(fā)展規(guī)劃、重大戰(zhàn)略”在實施層面的整合作用顯著增大。三是沒有像早先幾次改革決定那樣，在文本上直接闡述宏觀調控的方針定位與主要任務;不過決定第五部分有關深化財稅和金融體制改革的條文，不少內容體現(xiàn)了針對目前現(xiàn)實經濟問題的用意。
黨的二十屆三中全會改革決定中采用的宏觀經濟治理表述，在幾年前早已提出。2020年5月發(fā)布實施的《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，就提出“創(chuàng)新政府管理和服務方式，完善宏觀經濟治理體制……創(chuàng)新和完善宏觀調控，進一步提高宏觀經濟治理能力”。
2021年3月發(fā)布的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，提出“創(chuàng)新和完善宏觀調控，提高政府治理效能。健全以國家發(fā)展規(guī)劃為戰(zhàn)略導向，以財政政策和貨幣政策為主要手段，就業(yè)、產業(yè)、投資、消費、環(huán)保、區(qū)域等政策緊密配合，目標優(yōu)化、分工合理、高效協(xié)同的宏觀經濟治理體系。提高逆周期調節(jié)能力，促進經濟總量平衡、結構優(yōu)化、內外均衡”。黨的二十大報告提出，“健全宏觀經濟治理體系，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用，加強財政政策和貨幣政策協(xié)調配合，著力擴大內需，增強消費對經濟發(fā)展的基礎性作用和投資對優(yōu)化供給結構的關鍵作用。”
我國在市場化取向改革實踐中提出并不斷改進完善宏觀調控
對此有兩點觀察。第一，黨的二十屆三中全會要求“圍繞實施國家發(fā)展規(guī)劃、重大戰(zhàn)略促進財政、貨幣、產業(yè)、價格、就業(yè)等政策協(xié)同發(fā)力”，市場方面要理解宏觀調控部門運作規(guī)則和機制，或許要更加系統(tǒng)了解國家規(guī)劃和重大戰(zhàn)略內容，理解更為長期的規(guī)劃和戰(zhàn)略與通常認為針對短期形勢的宏觀政策存在什么聯(lián)系，這顯然是一個頗具挑戰(zhàn)性的要求。另外宏觀調控部門要最大化實現(xiàn)政策意圖，也需重視與市場和公眾的有效溝通，使其充分理解宏觀調控政策內在邏輯與預期效果。早先宏觀調控逐步形成一套政策邏輯，現(xiàn)在把宏觀調控提升為宏觀治理，宏觀調控政策實施要“圍繞”國家規(guī)劃和重大戰(zhàn)略，有關部門或需更清晰地闡述新的宏觀調控機制，幫助市場和公眾更準確理解，才能使宏觀調控起到事半功倍的效果。
第二，從十四大確立宏觀調控命題以來，歷次有關全面改革的三中全會決定，都包含有關宏觀調控定位及保持總量平衡等目標的論述。黨的二十屆三中全會決定沒有直接和正面闡述宏觀調控的職能和任務，但財政和金融等部門改革措施多方面涉及宏觀調控內容，另外近年宏觀調控仍體現(xiàn)逆周期調節(jié)和謀求總量平衡的政策意圖，可見近年強調宏觀經濟治理，并不意味著放棄早先宏觀調控的基本原則和方針。
幾十年來我國在市場化取向改革實踐中提出并不斷改進完善宏觀調控，高度重視宏觀經濟總量平衡、逆周期調節(jié)、長期與短期關系、總量與結構關系、價格工具與數(shù)量工具關系等，對體制轉型和經濟發(fā)展發(fā)揮了重要保障作用，積累了豐富和寶貴的經驗。近年根據(jù)經濟內外環(huán)境變化，提出了宏觀經濟治理、宏觀調控制度、跨周期調節(jié)、圍繞規(guī)劃和戰(zhàn)略實施宏觀政策等新命題新方針，體現(xiàn)了創(chuàng)新謀變取向。如何把理論和概念創(chuàng)新與解決宏觀經濟運行面臨的新問題結合起來，在應對化解現(xiàn)實矛盾中檢驗和發(fā)展宏觀調控新范式，是目前理論研究和實踐探索面臨的重要議題。
縱觀我國經濟體制改革歷程，宏觀調控的提出和發(fā)展是體制轉型實踐探索與理論創(chuàng)新的重要主題之一，保持經濟總量平衡與結構合理則是宏觀調控的基本目標之一。當前突出“國家戰(zhàn)略和規(guī)劃”對“宏觀經濟治理體系”引領作用，顯示宏觀調控決策思維的調整創(chuàng)新。后續(xù)需在最新改革決定引領下，針對供強需弱的現(xiàn)實矛盾加大積極宏觀調控政策實施力度，同時“以經濟體制改革為牽引”對癥施策推進宏觀經濟再平衡。
(作者為北京大學國家發(fā)展研究院校友學院發(fā)展基金講席教授)
