今年中央一號文件對當(dāng)前和今后一個時期農(nóng)村土地制度改革作出了進一步部署，社會高度關(guān)注。目前，各方對于土地制度改革的議論不少，很多人希望改革的步子能快一些、改革的范圍能大一些，這種想法表達了人們對改革的熱切期盼，但是，對于土地制度改革的相關(guān)安排，必須保持清醒認識，不要誤讀、誤判，更不能事情還沒弄明白就盲目推進。農(nóng)村土地制度改革，必須在中央統(tǒng)一部署下，按照“守住底線、 試點先行”的原則，審慎穩(wěn)妥推進。

 

　　底線不能破

 

　　土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，深化農(nóng)村土地制度改革有三條底線，即農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有必須堅持，農(nóng)村基本經(jīng)營制度仍要堅守，耕地紅線也不能動搖。

 

　　第一、就是要堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有。中華人民共和國《憲法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有” 《物權(quán)法》第59條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。”可見，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有是我國農(nóng)村經(jīng)濟的根本制度。在此基礎(chǔ)上，《土地管理法》第10條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。”由此可見，農(nóng)地集體所有不僅是公有制的重要組成部分，也是我國農(nóng)村社會治理機制的基礎(chǔ)。在農(nóng)村的實際經(jīng)濟生活中，農(nóng)地的集體所有不僅邊界清晰（即“本集體組織成員”所有，一般就是指村民小組或原生產(chǎn)小隊的范圍），而且，成員享有的權(quán)利也十分明確，依個人觀察，這種集體所有具有明顯的按份共有性質(zhì)，是實實在在的財產(chǎn)所有權(quán)體現(xiàn)。從這個意義上說，堅持農(nóng)地農(nóng)民集體所有，又是保障農(nóng)民土地權(quán)益的根本和前提。

 

　　第二、就是要堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是黨領(lǐng)導(dǎo)下億萬農(nóng)民的偉大實踐和改革創(chuàng)新，是我國農(nóng)村基本經(jīng)濟制度。同時，農(nóng)村基本經(jīng)營制度也是黨的農(nóng)村政策的基石，是農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的推進，勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的需求，截至2013年底，家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積達3.4億畝，約占承包地面積的26%，發(fā)展十分迅速。但另一方面，我們也看到，四分之三的耕地還是原承包農(nóng)戶自己在經(jīng)營。從世界范圍來看，家庭經(jīng)營作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體是普遍的。因此，一號文件也明確指出，要在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，鞏固家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，穩(wěn)定土地承包關(guān)系并保持長久不變，維護好、實現(xiàn)好承包農(nóng)戶的各項權(quán)益。

 

　　第三、就是要堅守耕地紅線不動搖。土地是農(nóng)業(yè)之本，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，要確保國家糧食安全，首先就要守住耕地紅線，保證耕地面積不減少、質(zhì)量不下降。最新公布的第二次全國土地調(diào)查結(jié)果顯示，2009年全國耕地20.3億畝，比基于一次調(diào)查逐年變更到2009年的耕地數(shù)據(jù)多出約2億畝，主要是由于調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)方法改進等因素影響，使數(shù)據(jù)更加客觀準(zhǔn)確，但實際的耕地并沒有多出來，糧食產(chǎn)能也沒有因數(shù)據(jù)變化而增加。我國人均耕地面積仍然偏低，不到世界人均水平的一半。當(dāng)前我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段，對建設(shè)用地的需求大量增加，不可避免的要占用耕地，土地供需矛盾將變得越來越尖銳。只有保住了耕地紅線，才能保住我們的飯碗，才能把我國糧食安全的主動權(quán)牢牢掌握在自己手中。

 

　　試點要先行

 

　　今年中央一號文件對深化農(nóng)村土地制度改革做出了部署，提出要適應(yīng)新形勢和新情況，順應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，落實所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)。引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、完善農(nóng)村宅基地管理制度、加快推進征地制度改革。在改革整體框架下，先選擇若干地方進行試點，有序進行探索，總結(jié)出可復(fù)制、能推廣、利修法的改革經(jīng)驗。對此，也有一些人不理解，認為既然已經(jīng)決定要改革，為何還要如此“拖宕”？

 

　　其實，選擇若干地方進行試點，并不是要人為延遲改革。農(nóng)村土地制度改革涉及的主體、包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜，牽一發(fā)而動全身。因此，推進農(nóng)村土地制度改革，必須審慎穩(wěn)妥、試點先行。事實證明，我國經(jīng)濟體制改革與基于“華盛頓共識”的蘇東激進式“休克療法”不同，中國的經(jīng)濟改革是一個理性的漸進式的制度變遷過程，這也是我國30多年改革開放取得重大成就與存在問題的關(guān)鍵。改革是一個探索未知的過程，在某種意義上也是一個試錯的過程，需要摸著石頭過河，采取試點探索、投石問路的方法。這是具有中國智慧的辦法，也是確保改革穩(wěn)步推進的重要法寶。要在加強整體設(shè)計的背景下，先選擇若干地方進行試點，有序進行探索，總結(jié)出可復(fù)制、能推廣、利建制的改革經(jīng)驗。

 

　　當(dāng)前，一些地方都摩拳擦掌，急于在農(nóng)村土地制度改革上取得突破，對此必須保持警惕。無論是面上推進，還是點上試驗，深化農(nóng)村土地制度改革，都要守一定之規(guī)，按程序進行。

 

　　首先，既要從我國基本國情出發(fā)，又要適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新形勢，要把握經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性特征，順應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展客觀規(guī)律。

 

　　其次，要在現(xiàn)行法律框架下依法推進，對已經(jīng)不符合發(fā)展要求的法律法規(guī)，必須在經(jīng)過法定程序修訂之后才能推進。

 

　　第三，涉及突破現(xiàn)行法律法規(guī)的改革試點，必須經(jīng)過法定程序授權(quán)推進。對一些重大改革，一定要在中央統(tǒng)一部署下，規(guī)范有序推進。不要自行其是、搶跑越線，更不能一哄而起。

 

　　推進須審慎

 

　?。ㄒ唬┩晟妻r(nóng)村土地承包政策

 

　　今年的中央一號文件首次提出，在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資。這是深化我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的一大創(chuàng)新。黨的十一屆三中全會開啟的農(nóng)村改革，實現(xiàn)了土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)”分離，極大解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，現(xiàn)在再把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，有利于在穩(wěn)定集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，激活土地經(jīng)營權(quán)，有利于發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。理順農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者關(guān)系，是農(nóng)村改革理論和實踐上的又一重大突破。當(dāng)前，要盡快研究出臺關(guān)于穩(wěn)定農(nóng)村承包關(guān)系并保持長久不變的配套政策，探索三權(quán)分置有效形式，加強土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，推動相關(guān)法律法規(guī)修訂，抓緊研究承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押、入股實施辦法。

 

　　深化農(nóng)村土地承包制度改革、促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新，既要細化完善，也要有創(chuàng)新突破，既要“穩(wěn)”也有“活”。一是深入開展關(guān)于長久不變相關(guān)問題研究，做好政策儲備；二是穩(wěn)步開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，爭取用5年時間基本完成，強化土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)保護；三是抓緊研究提出規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、入股的實施辦法，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機制，推動修訂相關(guān)法律法規(guī)；四是推動土地流轉(zhuǎn)公開市場建設(shè)，健全土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)制度；五是制定土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入監(jiān)管辦法，出臺建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障金的指導(dǎo)意見，規(guī)范工商企業(yè)租地行為，引導(dǎo)農(nóng)戶與企業(yè)結(jié)成利益共同體，共生共贏；六是促進家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織等各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體健康發(fā)展，促進農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與和聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支持的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系加快建立。

 

　?。ǘ┮龑?dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市

 

　　自20世紀80年代，我國開始由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，市場配置資源的決定性作用逐步顯現(xiàn)，這就要求建立和完善可流轉(zhuǎn)的物權(quán)或財產(chǎn)權(quán)體系。從包產(chǎn)到戶到延長承包期限30年乃至長久不變，無不體現(xiàn)了國家對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的尊重和保護。當(dāng)前，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，上世紀八九十年代蓬勃興起的農(nóng)村工業(yè)化也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，不少農(nóng)村地區(qū)普遍出現(xiàn)了原有的集體經(jīng)營性建設(shè)用地?zé)o法得到合理充分利用的現(xiàn)象。

 

　　同時，為解決建設(shè)用地緊張的狀態(tài)，黨中央、國務(wù)院在政策層面上也一直在積極探索解決集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市問題。2008年十七屆三中全會提出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。”今年的一號文件再次提出：“引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。”

 

　　建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的同時，也必須防范農(nóng)村集體建設(shè)用地?zé)o序流轉(zhuǎn)所可能導(dǎo)致的種種問題，一要切實把握好規(guī)劃和用途管制前提，加強土地利用總體規(guī)劃管控。確保土地利用經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益相統(tǒng)一。二要研究制定關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)市場交易試點工作指導(dǎo)意見，探索建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。三要在試點實踐和制度儲備基礎(chǔ)上，推動修訂土地管理法等相關(guān)法律法規(guī)。四要在修法基礎(chǔ)上，研究制定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條例。

 

　?。ㄈ┩晟妻r(nóng)村宅基地管理制度

 

　　完善農(nóng)村宅基地管理制度是保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的根本途徑。宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán)?！段餀?quán)法》將宅基地使用權(quán)獨立列于第三編用益物權(quán)之中，明確了其權(quán)利屬性，是包含于建設(shè)用地使用權(quán)的一種用益物權(quán)。但同時，《土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》則明確規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押。限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原因在于：第一，宅基地?zé)o償分配是一種福利措施，體現(xiàn)的是社會的公平和基本的社會保障，如果允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，在總體上有可能會降低農(nóng)民抵御風(fēng)險的經(jīng)濟能力；第二，限制農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)保證了宅基地的使用價值始終為農(nóng)民所保持；第三，從現(xiàn)實狀況來說，在農(nóng)村社會保障體制沒有建立健全的情況下，如果允許宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓，一旦農(nóng)民進城打工無法在城市立足，就會造成農(nóng)民流離失所，帶來社會問題，而各種社會強勢群體才會成為真正的受益者；第四，農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由交易后可能在微觀層面給村莊帶來一系列問題，甚至沖擊村莊倫理，加劇村莊內(nèi)部不平等等。但是，隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展以及人口在城鄉(xiāng)之間的自由流動、遷徙的增多，宅基地及農(nóng)民住房已經(jīng)不再只局限于保障性功能，穩(wěn)步推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓有利于拓寬農(nóng)民的融資途徑，也有利于滿足城鄉(xiāng)要素流動的需求增長。今年中央一號文件創(chuàng)新性地提出了，“在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。”

 

　　因此，有必要在完善制度建設(shè)的前提下，積極穩(wěn)妥地改革農(nóng)村宅基地的管理制度。一要結(jié)合農(nóng)村地籍調(diào)查，在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記過程中，把農(nóng)村宅基地改革存在的各種問題搞清楚，在此基礎(chǔ)上制定好改革方案。二要堅持符合規(guī)劃、一戶一宅、住有所居的原則，進一步研究完善宅基地取得、分配和管理辦法。三要選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，按照堅持集體所有權(quán)、搞活用益物權(quán)的要求，深入探索房地銜接機制。四要加強制度設(shè)計，統(tǒng)籌耕地保護、城鄉(xiāng)土地節(jié)約集約利用和農(nóng)民宅基地用益物權(quán)保護。

 

　?。ㄋ模┘涌焱七M征地制度改革

 

　　加快推進征地制度改革，是深化農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵和重要突破口。我國的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化主要是通過征收農(nóng)村集體土地來獲得新增建設(shè)用地的。隨著城市建設(shè)用地的日益稀缺，現(xiàn)行征地體制中的缺陷與矛盾不斷顯現(xiàn)，如何保障被征地農(nóng)民合理的分享土地增值收益是亟待解決的問題。

 

　　首先，關(guān)于征地的范圍。我國《憲法》第十條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。《土地管理法》第二條 規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。此后，2007年的《物權(quán)法》、2008年十七屆三中全會《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》均強調(diào)了征地中的公益性質(zhì)。但什么叫公共利益并沒有清晰的界定。

 

　　其次，關(guān)于征地補償標(biāo)準(zhǔn)。1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。同時，也明確指出“按照被征用土地的原用途給予補償”這一原則?？梢?，現(xiàn)行法規(guī)之下的征地補償難以讓失地農(nóng)民充分分享土地用途變更中產(chǎn)生的增值收益。

 

　　第三，關(guān)于征地補償款的分配。根據(jù)《土地管理法實施條例》第26條規(guī)定“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有”，用以“發(fā)展集體經(jīng)濟”。這也容易導(dǎo)致補償款被截留、貪污、挪用的現(xiàn)象。

 

　　第四，關(guān)于征地程序。根據(jù)現(xiàn)行的《土地管理法》第46條規(guī)定，“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施”。由此可見，在公告之前，征地審批的內(nèi)部行政程序已經(jīng)確立了征地行為的合法性。而根據(jù)《土地管理法實施條例》第25條更是規(guī)定，“對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”這就意味著，在征地問題上，農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、申訴權(quán)被部分或完全剝奪，于是，自然會造成農(nóng)民對征地產(chǎn)生不滿，甚至因此而引發(fā)社會矛盾。

 

　　可見，征地及補償制度改革勢在必行，一要總結(jié)經(jīng)驗，先行改革補償和安置制度，切實解決當(dāng)前征地拆遷矛盾和糾紛。二要在實踐經(jīng)驗總結(jié)和制度儲備基礎(chǔ)上，推動修訂土地管理法有關(guān)征地補償安置條款。三要在土地管理法修訂基礎(chǔ)上，研究制定農(nóng)村集體土地征收補償安置條例。四要圍繞“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”，開展完整內(nèi)容的試點，加快征地制度改革步伐。

 

　　作者單位：中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室