司法改革如何去地方化去行政化

導(dǎo)讀：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》出臺(tái)后，新一輪司法改革已箭在弦上，最受關(guān)注的是提出“推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”，這一改革構(gòu)想正面回應(yīng)了多年來學(xué)界及社會(huì)輿論要求司法“去地方化”、“去行政化”的呼聲，獲得了一致好評(píng)。

怎么“去地方化、去行政化”，如何“去”得更好，在目前的物質(zhì)條件、人員素質(zhì)、社會(huì)環(huán)境下，“去”了后會(huì)不會(huì)產(chǎn)生新的問題？北京青年報(bào)記者就此專訪了全國人大代表、浙江省高級(jí)人民法院院長齊奇和全國政協(xié)常委、北京市大成律師事務(wù)所主任彭雪峰。

律師版

司法機(jī)構(gòu)去地方化

地方官員很不愿意

彭雪峰，1962年出生，第十二屆全國政協(xié)委員，第十一屆全國人大代表，北京大成律師事務(wù)所主任，第五屆中華全國律師協(xié)會(huì)副會(huì)長，執(zhí)業(yè)近30年。

“地方化”干擾源自一開始的制度設(shè)計(jì)

北青報(bào)：對司法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，您曾經(jīng)說“財(cái)權(quán)在別人手里，帽子也在別人手里”，這個(gè)如何理解？

彭雪峰：原來的審判機(jī)關(guān)，司法經(jīng)費(fèi)都由同級(jí)財(cái)政列支，地方黨委和政府對司法機(jī)構(gòu)的控制度太高，就是所謂的“財(cái)權(quán)在別人手里，帽子也在別人手里”。另外，法官、檢察官的晉升也都由同級(jí)組織部門和同級(jí)人大來決定，所以同級(jí)黨委和政府對司法機(jī)構(gòu)的權(quán)力過大，導(dǎo)致法院和檢察院直接受控于同級(jí)黨委和政府。

北青報(bào)：地方化對司法獨(dú)立的干擾一開始就存在嗎？

彭雪峰：從一開始的制度設(shè)計(jì)就有這個(gè)問題。因?yàn)檫@些年司法的重要性更加突出，所以問題才凸顯出來。原來司法途徑解決問題的總體的量沒有現(xiàn)在大，改革開放之后，隨著國家的發(fā)展，訴諸司法的事情越來越多，這個(gè)問題也越來越明顯。

北青報(bào)：人財(cái)物受制于地方政府，這個(gè)設(shè)計(jì)當(dāng)時(shí)是如何考慮的？

彭雪峰：新中國成立初期，我國司法管轄區(qū)域和行政區(qū)域一直都是對應(yīng)的，十八屆三中全會(huì)提出，要嘗試行政區(qū)劃和司法管轄區(qū)域的分離，實(shí)際上說的就是這個(gè)問題。這個(gè)問題我們呼吁了很長時(shí)間，終于寫入了決定。本來司法管轄區(qū)域和行政區(qū)劃沒有等同關(guān)系，如果真能實(shí)現(xiàn)分別設(shè)計(jì)，就能實(shí)現(xiàn)司法和行政分開，具備司法獨(dú)立的條件。

最易受干擾的是經(jīng)濟(jì)糾紛類案件

北青報(bào)：您辦案的過程中，對于地方化對司法獨(dú)立的干擾，有沒有什么感受？能不能舉個(gè)例子？

彭雪峰：這樣的例子太多了，別說具體案例了。黨委和政府對地方利益帶有保護(hù)，是有普遍性的，很少有地方能脫俗。能舉的實(shí)際例子實(shí)在是太多了。最容易受地方政府干擾的是經(jīng)濟(jì)糾紛類的案件，跨區(qū)域的經(jīng)濟(jì)糾紛這個(gè)問題最突出。

北青報(bào)：您之前說審判獨(dú)立到現(xiàn)在都沒有很好的抓手，去地方化，能夠成為實(shí)現(xiàn)審判獨(dú)立的有效抓手嗎？

彭雪峰：當(dāng)然。如果真的能實(shí)現(xiàn)去地方化，這個(gè)問題能得到很好的改觀。十八屆三中全會(huì)決定涉及的司法改革很多，如果真的能落實(shí)，對真正司法公正性的改觀，有很大的作用。

北青報(bào)：對去地方化，您提到探索設(shè)置跨地域司法機(jī)構(gòu)，這與異地管理有什么不同？設(shè)置這種機(jī)構(gòu)的難度在哪里？

彭雪峰：異地審理現(xiàn)在主要是一些刑事案件，不能長期使用，如果涉及經(jīng)濟(jì)糾紛的案件都是異地審理，就會(huì)出現(xiàn)很多問題，異地到底選擇在哪里，如果被告原告兩方都在不同的地方，第三方應(yīng)該選擇在哪里？還有就是異地審理，要靠上級(jí)法院指定，如果都要靠上級(jí)指定，工作量太大了。設(shè)立跨地域的司法機(jī)構(gòu)，要看上面的決心，將司法機(jī)構(gòu)從同級(jí)黨委和政府剝離會(huì)影響地方官員的利益，地方官員很不愿意，所以就有很大的阻力。

取消審判委員會(huì)現(xiàn)在做不到

北青報(bào)：除了地方化，行政化也是大家詬病的影響司法獨(dú)立的問題，特別是審委會(huì)制度。您怎么看這項(xiàng)制度？有人建議取消審判委員會(huì)，您怎么看？

彭雪峰：可以把取消審判委員會(huì)當(dāng)作一個(gè)終極目標(biāo)，但是現(xiàn)階段做不到?，F(xiàn)在真正審判的法官不能對案件的最終裁決結(jié)果有終極話語權(quán)，這是個(gè)很突出的問題。審判人員是對案件最有判斷力的，但對最終如何判決沒有決定權(quán)，只能由審判委員會(huì)決定。

但是現(xiàn)在不適合馬上取消。據(jù)我了解，我們現(xiàn)在30萬法官隊(duì)伍，一線參與審判的大概就一半多點(diǎn)。取消審判委員會(huì)后可能存在兩個(gè)問題：一線審判法官的審判經(jīng)驗(yàn)、業(yè)務(wù)水平能不能勝任獨(dú)立審判？第二，我們的審判體系，多年來形成慣例，審?fù)炅撕蛷d里匯報(bào)，廳里再跟院長匯報(bào)，然后再跟審判委員會(huì)匯報(bào)，一下子取消，是有難度的。

北青報(bào)：在我國憲法里，審判獨(dú)立的主體是“人民法院”，很少提到個(gè)體法官，這對實(shí)現(xiàn)審判獨(dú)立而言，會(huì)有什么影響？

彭雪峰：這是兩個(gè)問題，審判獨(dú)立，第一是指不受外界因素的干擾，主要指去地方化，同級(jí)政府和黨委不要干預(yù)，媒體不要干預(yù)，公眾不要干預(yù)；第二是法院內(nèi)部的獨(dú)立，一個(gè)是去行政化，一個(gè)是法院上下級(jí)之間的獨(dú)立，比如我國法律規(guī)定的是二審終身制，但很多法院在一審的時(shí)候就去請示上級(jí)法院，直接導(dǎo)致二審終身制形同虛設(shè)，一審審理過程中已經(jīng)請示過了，再申訴就沒用了，還有提級(jí)審理、發(fā)回重審都是這樣的。

如果法官獨(dú)立審判要求其素質(zhì)高

北青報(bào)：對司法獨(dú)立，有一種聲音說，不能單純爭取司法獨(dú)立的外部環(huán)境，還要提高對法官、檢察官的要求，這個(gè)您怎么看？

彭雪峰：如果真正要讓法官審而判，判而審，會(huì)對法官提出更高的要求，這步如果不實(shí)現(xiàn)，就會(huì)出現(xiàn)很多問題。以前搞定審判需要一系列的行政干預(yù)，如果法官獨(dú)立審判，只要搞定法官就可以了，那法官是不是得不能被搞定？

北青報(bào)：前一段，最高法首次面向社會(huì)公開選拔5名高層次審判人才，您怎么看這個(gè)舉動(dòng)？

彭雪峰：這才是正常的法律人的互動(dòng)。法官、檢察官、律師是一個(gè)三角的關(guān)系，應(yīng)該能形成一個(gè)良性互動(dòng)。法官、檢察官、律師在司法保障的前提下，他的待遇要提升，社會(huì)地位、社會(huì)名望要提升，成為一個(gè)法官，首先必須要成為一個(gè)受人尊敬的人，他的品行必須是高尚的，道德水平必須是高尚的，這樣的人社會(huì)給予高待遇也是應(yīng)該的，應(yīng)該不受公務(wù)員體系薪酬待遇的限制，這才能使法官、檢察官、律師之間的流動(dòng)成為可能。

北青報(bào)：去年說司法審理文本全上網(wǎng)，但仍有律師抱怨審理過程各種不公開，您如何看待過程公開和審判結(jié)果公開？您如何看待薄熙來案的公開審理？

彭雪峰：這個(gè)得要一個(gè)過程，為這個(gè)事情，我準(zhǔn)備提交一個(gè)提案。從結(jié)果公開到過程公開，我覺得有了這么一個(gè)起點(diǎn)，應(yīng)該充分肯定其積極價(jià)值，可能的情況下，才實(shí)現(xiàn)過程公開。高層官員進(jìn)入公開審判的不是很多，我覺得一次比一次有進(jìn)步，應(yīng)該肯定其積極價(jià)值。網(wǎng)絡(luò)屬于間接公開，應(yīng)該有更直接的公開，比如像電視直播。國外考慮案件審理過程公開與否，主要是看會(huì)不會(huì)涉及國家安全機(jī)密、個(gè)人隱私、商業(yè)秘密，涉及這些的是不能公開的。文/本報(bào)記者 孫昌鑾　　鄒春霞

法官辦

浙江高院院長稱任何事不能太理想化

齊奇，全國人大代表，浙江高級(jí)人民法院院長。二級(jí)大法官，年過六旬，在探索司法改革的路中一直居前，多項(xiàng)司法改革“全國率先”，但這名高院院長也有他的無奈。

披露一些基層讓法院招商引資

去年全國兩會(huì)上，全國人大代表、浙江省高級(jí)人民法院院長齊奇發(fā)言，痛陳干擾司法的三種現(xiàn)象，指出當(dāng)前法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)過程中遇到的種種怪現(xiàn)象。

在浙江團(tuán)全體會(huì)議上，齊奇披露，有的基層黨政領(lǐng)導(dǎo)把法院看做與其他行政機(jī)關(guān)一樣的工作部門，讓法院參與招商引資、包村扶貧、計(jì)劃生育等工作；有的為保護(hù)本地利益動(dòng)輒要求法院如何裁判、如何執(zhí)行。還有個(gè)別地方人大代表利用其身份過問個(gè)案，造成訴訟的不公平。“個(gè)別代表以對法院工作報(bào)告投反對票來要挾法院，必須按他的意見審判處理案件。”齊奇曾說。

他呼吁，各地基層黨政領(lǐng)導(dǎo)更要強(qiáng)化法治觀念，帶頭依法辦事，帶頭尊重司法，支持法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，為公正司法營造良好環(huán)境。

去年年底，如同呼應(yīng)一般，齊奇會(huì)上所反映問題的解決方向，在十八屆三中全會(huì)的決定中得到體現(xiàn)。

肯定今年地方減少干預(yù)審批

今年3月7日，齊院長在接受北青報(bào)記者采訪時(shí)表示，現(xiàn)在審判在減少干預(yù)上已看到較大改變，他聽聞中央有關(guān)部門正在起草這方面的指導(dǎo)意見，保障兩院獨(dú)立審判、獨(dú)立檢察。

齊院長關(guān)注到，現(xiàn)在很多代表都注意自身行為約束，各級(jí)人大對人大代表也有制約。他強(qiáng)調(diào)，人大代表關(guān)注個(gè)案完全是可以的，但如果自己是當(dāng)事人，就不能把自己跟代表身份混同，因?yàn)榇硎谴砣嗣竦?，不能是代表自己或者公司、單位?ldquo;這些我們都在進(jìn)行宣傳教育，要減少對司法的可能的干預(yù)。現(xiàn)在正在往法治國家這個(gè)方向走，當(dāng)然，一定說很完美那倒也未必。”

“法院應(yīng)該是國家的法院，不應(yīng)該受到地方利益的影響，這方面我們也在努力去做。”齊院長認(rèn)為，去地方化方面的情況現(xiàn)在有一些明顯好轉(zhuǎn)。

現(xiàn)階段有審委會(huì)坐鎮(zhèn)好很多

部分學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行審委會(huì)制度中，“審者不判，判者不審”，裁判錯(cuò)誤的責(zé)任不清，影響審判效率，且組成人員有時(shí)還靠院庭領(lǐng)導(dǎo)身份。更有法學(xué)專家建議，嘗試取消審委會(huì)討論案件的職能。

北京市高級(jí)人民法院副院長吳在存此前在接受北青報(bào)記者采訪時(shí)表示，目前顯露出的部分情況是由于審委會(huì)制度本身的性質(zhì)決定的，委員本身多是資深法官，但如果他沒有參加案件審理，就來研究案件判決情況，實(shí)際是審理判決脫節(jié)的情況，“就是聽匯報(bào)多嘛”。

對這個(gè)問題，齊奇也與部分學(xué)者看法有些不同，他認(rèn)為“把讓‘審理者裁判’解讀為取消審判委員會(huì)，完全是一種對司法改革的錯(cuò)誤解讀”。他說，在現(xiàn)階段，審判委員會(huì)的存在，與法官隊(duì)伍素質(zhì)及水平的現(xiàn)狀完全符合。審判組織有獨(dú)任庭、合議庭、審判委員會(huì)三級(jí)，審判委員會(huì)為最高層級(jí)。但審判委員會(huì)不在于討論涉案事實(shí)證據(jù)問題，而是重在討論法律適用上的疑難問題，這是非常需要的。

齊奇解釋稱，事實(shí)上，法官是希望將法律適用上的復(fù)雜疑難案件提交審判委員會(huì)來解決的，部分學(xué)者的錯(cuò)誤解讀是走偏了。實(shí)際上，國外也有大法官會(huì)議、資深法官會(huì)議，對法律適用的疑難問題進(jìn)行書面審。提交資深法官會(huì)議討論，是世界各國通行的做法，完全符合司法規(guī)律。至于事實(shí)證據(jù)問題則應(yīng)由開庭審理的法官?zèng)Q定。所以不能說只要沒上法庭而討論案件，好像就是審者不判、判者不審。

“這是很機(jī)械的理解，特別是新情況新問題比較復(fù)雜疑難的情況下，你讓法官獨(dú)立承擔(dān)一些重大有影響案件的適用，有時(shí)是困難的，有審委會(huì)集思廣益則會(huì)好很多。”齊奇直言。

更關(guān)注“遵守審委會(huì)規(guī)則”

吳在存副院長透露，接下來的司法改革中，就有審委會(huì)改革一項(xiàng)，要讓院長、庭長更多地參與到案件的審理當(dāng)中，而且主要是大案、要案。吳在存介紹，北京的院庭長辦案一直沒斷過，只是近年來案件數(shù)量越來越多，院庭長工作壓力較大，跟普通法官相比，他所具體承辦的案件數(shù)量相對少一些。

下一步，就要具體解決宣判脫節(jié)的問題，從審委會(huì)對案件本身行使裁決權(quán)的方式看，還是要盡可能多地參加到案件審理當(dāng)中。“有些審判委員會(huì)委員是庭長，就要求其常規(guī)案件要辦到相當(dāng)數(shù)量，他的工作應(yīng)該以實(shí)際審理案件為主。”

齊奇關(guān)注的改革點(diǎn)則更多在“遵守審委會(huì)規(guī)則”上。他以自己為例：“我主持審判委員會(huì)的時(shí)候，不能先發(fā)言，要是我先說這個(gè)案件怎么怎么辦，后面人家就不好說了。礙于我院長的面子，人家能跟我唱反調(diào)嗎？”他介紹，資深法官里也有不同層級(jí)，所以就讓層級(jí)低的先說，年輕的先說，職務(wù)高的后說。“我在最后投票，我覺得搞法治建設(shè)要十分注重此類技術(shù)性的細(xì)節(jié)，規(guī)則要具體化，好比分蛋糕的人最后拿自己的一份，講究程序細(xì)節(jié)，才能保障公平公正。我主持審委會(huì)，就發(fā)揮了很好的作用，資深法官在一起集思廣益，水平就是不一樣嘛。”據(jù)稱，這項(xiàng)規(guī)定前幾年就有，只是最近更加重視，但部分單位執(zhí)行的還不夠。程序設(shè)計(jì)科學(xué)了，就能發(fā)揮很好的作用。

感嘆兩院司法權(quán)威不夠

齊奇進(jìn)一步解釋程序，院長與庭長也是法律授予的職務(wù)，對法官辦案有指導(dǎo)監(jiān)督職能。如果院長庭長隨意拿來就改，比如法官判5年，他改成10年，這叫行政化，屬于行政機(jī)關(guān)的首長負(fù)責(zé)制。但法院是獨(dú)任庭、合議庭、審委會(huì)三級(jí)審判組織負(fù)責(zé)制，即使是院長庭長，也不能擅自改變獨(dú)任庭、合議庭的決定。你發(fā)現(xiàn)問題了，可以提請法官復(fù)議，由獨(dú)任庭、合議庭決定是否采納。復(fù)議后如堅(jiān)持自己的意見，就可以提交審判委員會(huì)。審判委員會(huì)依少數(shù)服從多數(shù)的表決結(jié)論，合議庭應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。

“審委會(huì)我只有一票，不能代替全體，但是如果執(zhí)行的不好，就會(huì)成為那樣（注：行政化）。”

“審委會(huì)發(fā)揮應(yīng)有的作用不是行政化傾向，而是符合我們國家目前階段的法院隊(duì)伍現(xiàn)狀的。任何事情不能太理想化，有些解讀動(dòng)不動(dòng)就太情緒化，不夠理性。”

齊奇認(rèn)為，保障兩院獨(dú)立審判、檢查，先要提高法官、檢察官的職業(yè)保障及應(yīng)有地位，職業(yè)保障制度是基石，但現(xiàn)在兩院的司法權(quán)威、尊嚴(yán)還是很不夠的，法官人才流失較多，令人扼腕。

統(tǒng)管人財(cái)物和業(yè)務(wù)或加劇管理行政化

謝鵬程，最高人民檢察院檢察理論研究所副所長、研究員，自1996年7月至今一直在最高人民檢察院理論研究所工作，2003年曾參加最高人民檢察院司法改革研究起草工作。

不能簡單收回人財(cái)物管理權(quán)

實(shí)行司法機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管，使地方司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物管理權(quán)更加集中于省委、省政府、高級(jí)法院、省級(jí)檢察院，這在排除市、縣兩級(jí)黨政機(jī)關(guān)干擾司法風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也可能加劇法院系統(tǒng)和檢察院系統(tǒng)內(nèi)部的行政化風(fēng)險(xiǎn)，增加人財(cái)物管理權(quán)濫用和腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。

從司法改革的角度來說，司法系統(tǒng)的“去行政化”與“去地方化”一樣重要，不能顧此失彼。權(quán)力集中到哪里，權(quán)力尋租就會(huì)追到哪里。簡單地收回人財(cái)物管理權(quán)是不夠的，必須有配套制度和分權(quán)機(jī)制。

未來有很大空間和很多選擇

原來，上級(jí)院與同級(jí)黨委之間客觀上存在一定制約，因而權(quán)力濫用和腐敗也受到了一些約束。人財(cái)物管理權(quán)集中到省后，雖然省委是領(lǐng)導(dǎo)者、掌控者，但高級(jí)法院和省級(jí)檢察院的人財(cái)物管理權(quán)特別是日常管理權(quán)必然顯著加大。一旦這種司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理權(quán)與司法業(yè)務(wù)管理權(quán)結(jié)合在一起，司法管理的行政化必然加劇，上級(jí)院對下級(jí)院的不當(dāng)干預(yù)和以權(quán)謀私的現(xiàn)象就難免盛行起來。因此，實(shí)行人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管，面臨著防治行政化和保障廉潔雙重任務(wù)，有很大空間和很多選擇。據(jù)《中國改革》2014年第2期