城鄉(xiāng)基本公共服務均等化是社會公平正義的重要體現(xiàn)，也是我國現(xiàn)代化進程中必須重視和解決的一個重大現(xiàn)實問題。筆者通過深入揭示城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的現(xiàn)狀與面臨的矛盾，重點圍繞城鄉(xiāng)義務教育、城鄉(xiāng)社會保障、城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)民工基本公共服務四個領域進行了全面分析，在這個基礎上提出四點建議：一是國家財力分配要實行“三個傾斜”；二是在推進相關重大制度與體制創(chuàng)新方面邁出新步伐；三是積極推進城鄉(xiāng)基本公共服務供給機制創(chuàng)新；四是注重財政政策的可持續(xù)性。

　　蘇明

　　城鄉(xiāng)基本公共服務均等化是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要內(nèi)容，是促進農(nóng)村經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。但必須看到，我國是一個發(fā)展中國家，經(jīng)濟社會發(fā)展仍處于初級階段，農(nóng)村人口和貧困人口占有較大比重，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化任務尚未完成。因此，城鄉(xiāng)之間基本公共服務均等化是一個長期動態(tài)的過程，只能通過制度創(chuàng)新和政策完善，逐步縮小差距并最終向均等化邁進。按照這一思路和原則，現(xiàn)就近中期推進城鄉(xiāng)基本服務均等化的宏觀政策取向提出一些看法和建議：

　　一、國家財力分配要實行“三個傾斜”

　　財政與基本公共服務密切相關，解決城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，從很大程度上取決于國家財力分配的政策安排。為此，當前及今后一個時期，國家財政要從宏觀全局和戰(zhàn)略高度考慮，著力調(diào)整財力分配結構，實行“三個傾斜”政策。

　?。?）國家財政資金要向民生領域傾斜。民生涉及的面很寬，現(xiàn)階段最重要的民生包括教育、社保、醫(yī)療衛(wèi)生等，這實際就是一個社會的基本公共服務。加強民生領域的資金分配，這是公共財政建設的客觀要求，也是解決城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的重要前提。因此，根據(jù)市場經(jīng)濟要求和我國現(xiàn)實情況，未來我國財政支出結構應進行調(diào)整，基本方向是有保有壓，增量調(diào)整要與存量調(diào)整同時推進。一要加快行政體制改革，切實解決機制膨脹、財政供養(yǎng)人口過多、財政負擔沉重的狀況，使行政經(jīng)費保持在一個合理的范圍內(nèi)，同時要繼續(xù)采取措施，大力減少“三公”消費支出。二是完善財政投資政策。三是集中財力加大民生投入，特別是加大對基本公共服務如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等方面的支出力度。

　?。?）國家財政的民生投入真正向農(nóng)村傾斜。一是進一步完善農(nóng)村義務教育經(jīng)費長效保障機制。提高農(nóng)村義務教育公用經(jīng)費標準、加強農(nóng)村中小學校舍維修改造、提高農(nóng)村教師待遇和質(zhì)量等作為投入重點。需強調(diào)的是，教師資源本身不僅是教育基本公共服務均等化的重要內(nèi)容，而且還在相當程度上決定著教育基本公共服務均等化的“水平”和“程度”。因此，應將教師保障放在教育基本公共服務均等化工作更加突出的位置。具體建議是，要提高教師地位，維護教師權益，改善教師待遇，加快推進和完善教師績效工資制度，對長期在農(nóng)村基層和艱苦邊遠地區(qū)工作的教師，在工資、職務（職稱）等方面實行傾斜政策，完善津貼補貼標準；完善培養(yǎng)培訓體系，優(yōu)化隊伍結構和教師知識結構，提高教師專業(yè)水平和教學能力；推進師范生免費教育，實施農(nóng)村義務教育學校教師特設崗位計劃，完善代償機制，鼓勵高校畢業(yè)生到艱苦邊遠地區(qū)當教師；建立縣域內(nèi)教師定期流動機制。二是切實加強國家對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的投入，完善農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生網(wǎng)絡。切實提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生水平是政府投入的重點。針對農(nóng)村衛(wèi)生落后的狀況，首先應做好縣醫(yī)療衛(wèi)生的能力建設，負責好區(qū)域的基本醫(yī)療服務?？梢酝ㄟ^保險報銷比例的設置引導縣鄉(xiāng)大病患者在縣醫(yī)院治療。其次，按照輻射面積、人口密度和距離縣城遠近等指標，在適當位置建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院，承擔農(nóng)村公共衛(wèi)生職責，并能夠治療常見病、多發(fā)病、慢性病、做小型手術和急救處理。另外，鄉(xiāng)村衛(wèi)生室建設也很重要，它接近農(nóng)民，尤其需要政府予以補助，建設醫(yī)療場所，購置必要的小型醫(yī)療設備、并對村醫(yī)進行技術培訓。三是加強對農(nóng)村社會保障的支持。要根據(jù)國家財力可能，逐步提高農(nóng)村最低生活保障補助標準，不斷縮小城鄉(xiāng)低保水平。同時，要建立規(guī)范有效的社會補助和醫(yī)療補助制度。另外，目前農(nóng)村新農(nóng)保和城居保已經(jīng)合并，使城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的一體化制度取得歷史性突破。下一步要加快新農(nóng)合和城市居民醫(yī)療保險制度的并軌，允許農(nóng)民醫(yī)療保險基金可異地轉(zhuǎn)移和報銷，這對于提高農(nóng)民醫(yī)療保障服務的可行性，必將產(chǎn)生積極作用。

　?。?）中央的民生投入要向欠發(fā)達地區(qū)傾斜。今后中央的各項民生投入仍有必要加大對欠發(fā)達地區(qū)的傾斜力度，提高中央對欠發(fā)達地區(qū)諸如農(nóng)村中小學公用經(jīng)費補助、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費補助、新農(nóng)合和新農(nóng)保等的補助標準，不斷縮小區(qū)域間城鄉(xiāng)間基本公共服務的差距。

　　二、在推進相關重大制度與體制創(chuàng)新方面邁出新步伐

　　當前及今后一個時期，推進城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化需要著重在以下三方面的制度與體制創(chuàng)新方面取得突破。

　　（1）合理劃分中央與地方基本公共服務方面的事權。中共十八屆三中全會《決定》，規(guī)劃了全面深化改革的藍圖，提出了未來財政改革的任務?！稕Q定》指出，要建立事權和支出責任相適應的制度，這是我國下一步財政體制改革需著力解決的重大問題，也是推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化需解決的重要體制問題。

　　一是關于科學劃分中央與地方事權的總體設想。事權和支出責任的劃分是完善分稅制體制的關鍵，必須上升到法律層面予以解決。只有按照法律規(guī)定、受益范圍、成本效率、基層優(yōu)先的原則，在合理劃分事權和支出責任的基礎上，才能構建符合我國實際的財權與事權相匹配的政府間分配關系。我國財政體制改革的發(fā)展遠景，是逐漸形成減少層級后的中央、省、市縣三級架構，合理明確設定與各級事權相對應的財權、稅基，并建立自上而下的財力差異調(diào)控機制，形成合理的橫向、縱向財力分布格局，促進財力與事權相匹配和基本公共服務均等化。當然，在現(xiàn)階段，受我國現(xiàn)行行政體制等諸因素以及對政府和市場關系處理等問題的影響，財政體制的改革措施難以一步到位，因此，必須按照先易后難、循序漸進的原則，逐步推進。具體來講，要在轉(zhuǎn)變政府職能、理順政府與市場關系、實行“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”的基礎上，按照中央、省、縣三級財政的架構來優(yōu)化政府間的事權劃分，并以法律形式加以規(guī)范。屬于全國性或跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的事務，應由中央政府決策、承擔和管理；屬于地方性的事務，應由地方政府在中央政府統(tǒng)一政令許可范圍內(nèi)決策和承擔，劃歸地方政府管理；其自有收入不能滿足支出需求的，中央財政原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付給予補助；屬于中央委托事務，中央財政通過專項轉(zhuǎn)移支付足額安排資金。屬于中央地方共同事務，應區(qū)別情況，明確各自職權范圍和負擔比例。

　　二是關于中央與地方在城鄉(xiāng)基本公共服務方面事權劃分的具體設想。在現(xiàn)階段，應重點著眼于加快城鄉(xiāng)和地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展，適當統(tǒng)一省以下主要事權和支出責任劃分，將部分適合更高一級政府承擔的事權和支出責任上移，力爭在義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障、自然資源與環(huán)境保護等基本公共服務領域，明確界定各級政府的管理權限和支出責任。

　　（2）加快建立縣級基本財力保障機制。縣級基本財力保障制度是實現(xiàn)縣級財政從過去的“兩保”（保工資、保運轉(zhuǎn)）向今后的“三保”（保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生）邁進，這是我國下一步省以下財政體制改革的重要內(nèi)容，也是從根本上解決縣鄉(xiāng)基層財政困難、促進省域范圍城鄉(xiāng)公共服務均等化的制度創(chuàng)新。

　　下一步要加快建立縣級基本財力保障機制，具體建議：一是明晰改革精神和政策取向。構建縣級基本財力保障制度應該是“明確目標，地方為主，中央獎補，分步實施”。所謂“明確目標”，就是確?？h級財政的基本財力能夠“三保”，促進縣級財力的均等化和縣域社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展；所謂“地方為主”，就是適應縣級基本財力保障機制，以地方財政為責任主體；所謂“中央獎補”，就是中央財政對欠發(fā)達地區(qū)給予資金補助，對縣級基本財力保障好的地區(qū)給予適當獎勵；所謂“分步實施”就是經(jīng)過試點，取得經(jīng)驗，逐步在全國推開。二是通過體制創(chuàng)新實現(xiàn)縣級基本財力保障機制的目標。改“上不封頂、下不保底”為“上不封頂、下要保底”，進一步從機制上鞏固和擴大緩解縣鄉(xiāng)財政困難的成果。目前的省管縣改革更多的是實現(xiàn)了省對縣資金的下?lián)苌蟿澐绞阶兓?，而并沒有在事權、收支范圍及轉(zhuǎn)移支付方面有根本的突破。為此，下一步要構建縣級基本財力保障制度，則必須在省與縣的財政體制上進一步改革。要科學界定縣級財政“三保”的范圍、標準和財力需求，重新確定省與縣的收入劃分辦法，通過省級財力調(diào)控手段特別是轉(zhuǎn)移支付手段調(diào)節(jié)縣級財力的差異。

　?。?）構建中央對農(nóng)民工流入地的轉(zhuǎn)移支付制度。2011年我國城鎮(zhèn)常住人口首次超過農(nóng)村，城市化率首次突破50％，但是6．9億城鎮(zhèn)常住人口中至少有2億人是沒有當?shù)貞艏牧鲃尤丝?，這其中又以農(nóng)村進城務工人員為主。這部分人群能否獲得公平的城市基本公共服務保障是其在城市穩(wěn)定就業(yè)的一個基本前提，也是解決城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的一個重要內(nèi)容。我們認為解決這么大一個群體的基本公共服務保障問題需要巨額財政投入，遠不是一兩年、一兩個專項就能徹底解決的，需要從財政體制層面深層次調(diào)整政府間財政關系?？紤]到農(nóng)民工主要來自中西部地區(qū)，中央財政向東部流入地區(qū)提供的財政轉(zhuǎn)移支持，實質(zhì)上也是對中西部地區(qū)的發(fā)展支持，客觀上減輕了東部地區(qū)因人口流入而增加的財政負擔，既體現(xiàn)了財權與事權一致的原則，同時也有利于引導地方政府加大對本區(qū)域內(nèi)的公共服務資金投入。

　　具體建議：一是結合城鄉(xiāng)居民戶籍制度改革安排，將符合條件的農(nóng)民工市民化的部分納入城鎮(zhèn)基本公共服務保障范圍，中央要通過規(guī)范的一般性轉(zhuǎn)移支付，按照農(nóng)民工市民化人口規(guī)模、公共服務成本等因素，給予流入地必要的補助。按照我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)劃，從現(xiàn)在開始到2020年我國要將1個億的農(nóng)民工變?yōu)槭忻瘢r(nóng)民工市民化的公共服務需求成本巨大，需流入地政府財力和中央轉(zhuǎn)移支付共同合理承擔。二是對暫時不符合條件成為市民的農(nóng)民工，也應享受城市的某些基本公共服務，如隨遷子女入學、社會保險、就業(yè)服務等，中央也應按照農(nóng)民工流入地的常住人口情況，給予一定的專項轉(zhuǎn)移支付支持。三是形成正向服務機制。即流入地政府對農(nóng)民工公共服務做的好的地方不僅拿到轉(zhuǎn)移支付，而且還可以獲得中央必要的獎勵。

　　三、積極推進城鄉(xiāng)基本公共服務供給機制創(chuàng)新

　　公共服務供給機制創(chuàng)新是轉(zhuǎn)換政府職能、提高行政效能的需要，也是提高公共服務供給效率、推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化和確保貧困人口更公平收益的重要途徑。

　　（1）完善公共服務的提供策略，確保低收入人群和貧困人口能從基本公共服務項目中平等、充分地獲益。要注意降低甚至消除獲得基本公共服務的各類門檻，確?；竟卜諏τ谪毨丝诘目杉靶浴?/p>

　?。?）建立基本公共服務多元化供給機制，大力拓展社會扶貧。在堅持公益事業(yè)發(fā)展由政府主導的原則下，探索基本公共服務多元化、多樣化供給，充分發(fā)揮社會組織在提供基本公共服務方面的積極作用，建立基本公共服務供給的市場機制，提高公共服務效率和質(zhì)量。一些基本公共服務領域，包括基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)培訓等方面，都可以對傳統(tǒng)的預算撥款、政府直接舉辦并提供的方式進行大膽改革，探索、創(chuàng)新有效的供給機制。

　?。?）建立和完善基本公共服務需求和利益表達機制。建立和完善貧困地區(qū)公共物品需求和利益表達機制，使貧困地區(qū)需要什么樣的公共物品、偏好如何、優(yōu)先序如何、需要多少以及利益訴求等，均可通過恰當?shù)臋C制充分表達出來，并通過一定的程序使這種需求轉(zhuǎn)變?yōu)檎邲Q策的參考依據(jù)和行動目標。建立和完善貧困地區(qū)地方公共物品需求和利益表達機制對于保持地方公共物品供求關系的相對平衡、減少公共資源浪費、減輕農(nóng)民負擔、維護農(nóng)村貧困人口合理權益、改善干群關系、維護社會穩(wěn)定，都具有非常重要的意義。逐步建立政府行政承諾制度、聽證制度、信息查詢咨詢制度，確保基本公共服務供給充分體現(xiàn)公眾需求。

　　四、注重財政政策的可持續(xù)性

　　城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的實質(zhì)是民生問題，與公共財政的關系非常緊密，對財政的需求很高。近十多年國家為了推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，已出臺了一系列制度、政策，國家財政僅在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障方面的支出比重已達40％左右，為公共財政覆蓋農(nóng)村提供了重要的財力基礎。今后中長期從宏觀戰(zhàn)略全局出發(fā)，國家財政無疑仍要加大民生支出和農(nóng)村基本公共服務支出，但必須指出，未來城鄉(xiāng)基本公共服務均等化新的制度、政策出臺及支出增加一定要把握好范圍、時機、力度和節(jié)奏，注重財政政策的可持續(xù)性。

　　這主要是因為：其一，我國財政收入已由過去的高增長變?yōu)槌B(tài)增長，而且未來收入高增長的時代已經(jīng)結束。1994—2011年我國財政收入由5218億元增加到103874億元，增長了18．9倍，年均遞增19．37％。近兩年受經(jīng)濟下行和國家減稅政策的影響，2012年和2013年財政收入增速已降為12．9％和9．8％。國內(nèi)外大量研究表明，中國經(jīng)濟發(fā)展未來仍有很大潛力，但經(jīng)濟增長速度已不可能維持過去的10％以上，7％左右的經(jīng)濟增速將是未來長時期經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)，這就從根本上決定了未來財政發(fā)展必將步入一種常態(tài)增長趨勢。其二，未來中長期整個財政支出面臨新的增支壓力。除了基本公共服務如教育、社保、醫(yī)療衛(wèi)生之外，未來還有四大增支壓力：即糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、推進城鎮(zhèn)化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。這都是未來關系我國現(xiàn)代化進程的重大戰(zhàn)略問題，需要財政從政策和財力給予支持。其三，政府債務呈現(xiàn)加速增長的態(tài)勢。目前中央政府債務余額已達8．6萬億，地方政府債務余額已接近20萬億元，政府債務負擔率已達50％左右。政府債務雖然尚在安全的范圍之內(nèi)，但債務快速增長和不斷到來的償債高峰壓力需給予重視。

　　綜上，當前和未來的財政狀況已與過去有很大不同，在這一大背景下，必須考慮未來城鄉(xiāng)基本公共服務均等化與財政政策可持續(xù)性的均衡。我國仍是一個發(fā)展中國家，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化必將是一個長期目標，是一個動態(tài)優(yōu)化過程，這從根本上講是取決于國情和財力的制約。

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