地方投融資平臺(tái)資產(chǎn)占地方國資的比重過半，與其他地方國企相比面臨更大的潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是地方國資國企改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。地方投融資平臺(tái)不同于普通企業(yè)，缺乏決策和經(jīng)營自主權(quán)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，根源在于其政企不分和政府主導(dǎo)的管理體制。國家已要求地方政府不得再通過平臺(tái)舉債，地方投融資平臺(tái)面臨著重大調(diào)整，未來必須積極向普通企業(yè)轉(zhuǎn)型。推進(jìn)地方投融資平臺(tái)向普通企業(yè)轉(zhuǎn)型，應(yīng)從投融資體制、政企關(guān)系和企業(yè)改革等多個(gè)方面入手，要規(guī)范地方政府的融資行為，改革基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目的發(fā)展模式，實(shí)施平臺(tái)企業(yè)的資產(chǎn)重組，保障平臺(tái)企業(yè)具備基本償債能力，不斷完善平臺(tái)企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度。

 

　　周健奇 項(xiàng)安波

 

　　地方投融資平臺(tái)是特殊市場環(huán)境下的產(chǎn)物，地方政府在“不能自主發(fā)債、不能直接借款，不能提供擔(dān)保”的“三不政策”限制下，紛紛設(shè)立國有獨(dú)資的投融資平臺(tái)籌集資金發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施。地方投融資平臺(tái)為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市化發(fā)展立下汗馬功勞，但也積累了巨大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2014年10月，國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（以下簡稱《意見》）要求地方政府不得再通過平臺(tái)進(jìn)行舉債，地方投融資平臺(tái)的基本職能由此將發(fā)生根本變化?；趪艺咭蠛推髽I(yè)自身發(fā)展的需要，未來投融資平臺(tái)應(yīng)加快向普通企業(yè)轉(zhuǎn)型，通過理清政企關(guān)系，規(guī)范地方政府投融資行為，完善企業(yè)內(nèi)部治理機(jī)制，使平臺(tái)企業(yè)真正成為獨(dú)立的市場主體。

 

　　地方投融資平臺(tái)是地方國資國企改革的重點(diǎn)

 

　?。ㄒ唬┑胤酵度谫Y平臺(tái)資產(chǎn)占地方國資的比重過半

 

　　地方投融資平臺(tái)是地方政府為籌集地方重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)資金所設(shè)立的國有獨(dú)資企業(yè)，主要業(yè)務(wù)是項(xiàng)目融資，并延伸到項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營。目前，大部分地方投融資平臺(tái)都側(cè)重于發(fā)展公益類項(xiàng)目，部分平臺(tái)在承擔(dān)項(xiàng)目融資和建設(shè)職能的同時(shí)，還發(fā)展一些競爭性業(yè)務(wù)，已具有較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)投資和經(jīng)營能力。

 

　　地方投融資平臺(tái)資產(chǎn)已非常龐大，占地方國有企業(yè)資產(chǎn)的比重總體過半，個(gè)別省市甚至達(dá)到80％以上。政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月底，全口徑的地方政府性債務(wù)合計(jì)17．89萬億元。由于地方政府性債務(wù)主要由地方投融資平臺(tái)承擔(dān)，按財(cái)政部公布的2013年地方國資63．14％的平均負(fù)債率計(jì)算，地方投融資平臺(tái)總資產(chǎn)約為28．33萬億元，占同期55．5萬億元地方國資總額的比重為51．0％。如果考慮投融資平臺(tái)承擔(dān)的非政府性債務(wù)，地方投融資平臺(tái)的實(shí)際資產(chǎn)還會(huì)更高。具體到不同地方，情況差異較大。如四川省超過80％的省屬國資集中在2家平臺(tái)企業(yè)，湖北省78％的省屬國資集中在6家平臺(tái)企業(yè)，北京市44．5％的市屬國資集中在14家平臺(tái)企業(yè)，天津市超過51％的市屬國資集中于平臺(tái)企業(yè)，武漢市近80％的市屬國資集中在平臺(tái)企業(yè)。

 

　?。ǘ┑胤酵度谫Y平臺(tái)多不具備獨(dú)立還債能力，且后續(xù)投資規(guī)模大，與普通國企相比風(fēng)險(xiǎn)更大

 

　　雖然大多數(shù)地方投融資平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債率尚處于正常區(qū)間，但由于其業(yè)務(wù)具有特殊性，大多數(shù)投融資平臺(tái)并不具備獨(dú)立償債能力，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大。一是公益性和準(zhǔn)公益性業(yè)務(wù)比重高，平臺(tái)企業(yè)缺乏穩(wěn)定的收益；二是地方政府配置的經(jīng)營性資源有限，平臺(tái)企業(yè)主要依靠政府補(bǔ)貼勉強(qiáng)負(fù)擔(dān)銀行利息，有些甚至連利息都負(fù)擔(dān)不起；三是很多平臺(tái)所投資的項(xiàng)目尚處于建設(shè)期，未來幾年還需大規(guī)模資金投入?？偟膩碚f，大部分地方投融資平臺(tái)基本處于“依靠政府財(cái)政和融資維持平衡”、“借新賬還舊賬”的狀態(tài)，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)顯著高于普通國企。以天津城投為例，截至2014年3月末，天津城投總資產(chǎn)約5500億元，負(fù)債率為69．7％。2011年至2013年間，天津城投總資產(chǎn)收益率僅在0．4％左右，長期依靠財(cái)政支持，如果扣除財(cái)政支持，三年分別虧損57．14億元、87．3億元和65．75億元；經(jīng)營活動(dòng)的現(xiàn)金流為凈流出，三年的現(xiàn)金流分別為－78．41億元、－146．23億元和－122．87億元；到2020年，天津城投仍需2000多億元的工程建設(shè)資金，現(xiàn)金流凈流出的狀態(tài)難有根本性改善，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大。

 

　　地方投融資平臺(tái)改革的方向是向普通企業(yè)轉(zhuǎn)型

 

　?。ㄒ唬┑胤酵度谫Y平臺(tái)核心功能面臨重大調(diào)整，將進(jìn)入全面改革階段

 

　　過去，地方投融資平臺(tái)以落實(shí)政府重大專項(xiàng)任務(wù)為基本職能，核心功能就是籌集項(xiàng)目建設(shè)資金。國務(wù)院《意見》的出臺(tái)，標(biāo)志著地方政府債務(wù)管理體制進(jìn)入全面深化改革的新階段。《意見》出臺(tái)前，地方政府不能直接舉債，只能通過平臺(tái)融資渠道籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金?！兑庖姟烦雠_(tái)后，地方政府融資渠道放寬，同時(shí)將不得再通過投融資平臺(tái)舉債。盡管地方投融資平臺(tái)作為實(shí)體企業(yè)仍可承擔(dān)政府重大項(xiàng)目建設(shè)，但替政府舉債的核心功能將改變，“地方投融資平臺(tái)”的名稱也將退出歷史舞臺(tái)，地方投融資平臺(tái)迫切需要全面改革。

 

　?。ǘ┑胤酵度谫Y平臺(tái)的最大弊端在于政企不分，不能獨(dú)立決策、自主經(jīng)營

 

　　地方投融資平臺(tái)本質(zhì)上是當(dāng)?shù)卣ㄔO(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和投資公益事業(yè)的工具。地方政府設(shè)立平臺(tái)是為解決“地方政府不能直接舉債”的變通之舉，由此決定了其管理體制天然具有政企不分的特征。具體表現(xiàn)為：地方政府主導(dǎo)項(xiàng)目決策，多個(gè)政府部門參與運(yùn)作。首先，地方政府形成項(xiàng)目投資決議，交相關(guān)部門和平臺(tái)企業(yè)落實(shí)，主要包括項(xiàng)目立項(xiàng)、融資、建設(shè)和運(yùn)營等；其次，相關(guān)政府部門為平臺(tái)企業(yè)完成配套事項(xiàng)，如規(guī)劃部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，建委負(fù)責(zé)項(xiàng)目綜合設(shè)計(jì)，發(fā)改委審核立項(xiàng)，國資委對項(xiàng)目進(jìn)行備案，財(cái)政部門負(fù)責(zé)配套財(cái)政資金等，財(cái)政、審計(jì)、檢查部門負(fù)責(zé)監(jiān)督投融資行為；第三，地方政府還會(huì)為平臺(tái)提供銀行貸款隱性擔(dān)保，幫助平臺(tái)企業(yè)改善財(cái)務(wù)狀況和維持資金平衡?？偟膩碚f，平臺(tái)在整個(gè)體系中屬于執(zhí)行層，是政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的工具和抓手，存在著因時(shí)因事而設(shè)、缺乏規(guī)范性和持續(xù)性考慮等問題。

 

　　在政企不分的管理體制和政府主導(dǎo)的決策機(jī)制下，地方政府直接介入平臺(tái)企業(yè)的決策、投資和經(jīng)營，平臺(tái)缺乏獨(dú)立性和自主性，公司治理失效，內(nèi)部決策程序形同虛設(shè)，一旦政府決議確定投資項(xiàng)目，企業(yè)內(nèi)部只是“走形式”完成決策流程。

 

　　（三）地方投融資平臺(tái)只有理清政企關(guān)系并轉(zhuǎn)型為普通企業(yè)，才能有效防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

 

　　政企不分的管理體制和政府的過度干預(yù)，使得地方投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較普通企業(yè)突出。一是投融資平臺(tái)的決策出發(fā)點(diǎn)是落實(shí)政府意志而非促進(jìn)企業(yè)發(fā)展，大部分平臺(tái)企業(yè)經(jīng)營決策機(jī)制不健全、不規(guī)范，企業(yè)缺乏長期發(fā)展戰(zhàn)略；二是在地方政府的投資沖動(dòng)下，平臺(tái)企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制和監(jiān)督機(jī)制不嚴(yán)格，企業(yè)的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)越來越重；三是投融資平臺(tái)承擔(dān)的多為公共設(shè)施建設(shè)任務(wù)，缺乏嚴(yán)格的項(xiàng)目論證，成本控制意識(shí)不強(qiáng)；四是投融資平臺(tái)承擔(dān)的政策性業(yè)務(wù)和經(jīng)營性業(yè)務(wù)多混雜在一起，平臺(tái)企業(yè)債務(wù)的最終償還主體與投資失誤的責(zé)任主體難以明確劃分。在政企不分的管理體制下，上述問題難以從根本上得到解決，導(dǎo)致很多地方投融資平臺(tái)項(xiàng)目效益差、投入產(chǎn)出效率低，潛在的巨大風(fēng)險(xiǎn)也無法通過市場化方式有效化解。

 

　　地方投融資平臺(tái)本質(zhì)上是經(jīng)營性企業(yè)，過去是承擔(dān)了政府投融資職能的特殊企業(yè)，以后將不再擔(dān)負(fù)政府的投融資職能，政企關(guān)系能夠得以理清。因此，無論是基于國家政策的要求，還是平臺(tái)自身可持續(xù)發(fā)展與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的需要，平臺(tái)都應(yīng)回歸企業(yè)本質(zhì)，盡快向普通企業(yè)轉(zhuǎn)型，在理清政企關(guān)系、規(guī)范政府行為的前提下，實(shí)行市場化運(yùn)作，不斷改善內(nèi)部治理機(jī)制，持續(xù)提升贏利能力?，F(xiàn)在，一些地方投融資平臺(tái)企業(yè)對此已有清醒認(rèn)識(shí)，如蘇州城投公司就提出了“由融資平臺(tái)向城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)營實(shí)體轉(zhuǎn)型，整合資源、打造城市運(yùn)營服務(wù)商”的發(fā)展新思路。

 

　　將地方投融資平臺(tái)改造為普通企業(yè)的相關(guān)建議

 

　　將地方投融資平臺(tái)改造為普通企業(yè)，關(guān)鍵是要重塑政企關(guān)系，通過政企分離和政資分離，將平臺(tái)企業(yè)從政府的附屬機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立市場主體。

 

　?。ㄒ唬┮?guī)范地方政府的融資行為

 

　　這是地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型為普通企業(yè)的首要條件。一是拓寬地方政府融資渠道。要落實(shí)《意見》精神，盡快出臺(tái)配套制度，建立地方政府以債券發(fā)行為主的融資新體系；二是建立政府違法違規(guī)融資的懲罰機(jī)制。要立足《預(yù)算法修正案草案》，督促地方政府盡快建立并公布資產(chǎn)負(fù)債表，并接受群眾監(jiān)督；三是阻斷地方政府對平臺(tái)企業(yè)的干預(yù)路徑。加快國有資產(chǎn)管理體制改革和國有企業(yè)改革的步伐，實(shí)現(xiàn)政企分開和政資分開，維護(hù)企業(yè)自主經(jīng)營的地位；四是明確政府對平臺(tái)企業(yè)新增債務(wù)不承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，規(guī)范商業(yè)銀行行為，加強(qiáng)金融紀(jì)律，強(qiáng)化銀行對地方政府融資行為的約束。

 

　?。ǘ└母锏胤交A(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目的發(fā)展模式

 

　　根據(jù)《意見》要求，地方政府未來將主要通過發(fā)行債券的方式進(jìn)行融資。相應(yīng)地，基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營也應(yīng)同時(shí)改革，由過去的政府指定和國資主導(dǎo)，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龈偁幏绞健Ｒ皇强煽紤]建立公共項(xiàng)目短名單制，采取招標(biāo)與協(xié)商相結(jié)合的方式選擇投資、建設(shè)和運(yùn)營主體；二是投資主體要多元化，應(yīng)更多向民營資本開放；三是以政府購買服務(wù)為核心的PPP模式應(yīng)成為基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目發(fā)展的主要模式；四是建立市場化的項(xiàng)目評價(jià)機(jī)制和定價(jià)機(jī)制。

 

　?。ㄈ?shí)施平臺(tái)企業(yè)資產(chǎn)重組，分離經(jīng)營性業(yè)務(wù)

 

　　地方投融資平臺(tái)在開展政策性業(yè)務(wù)的同時(shí)，一般也會(huì)在相關(guān)領(lǐng)域投資經(jīng)營性業(yè)務(wù)，形成了一些比較分散的業(yè)務(wù)群。建議對平臺(tái)企業(yè)實(shí)施資產(chǎn)重組，將其中競爭性業(yè)務(wù)進(jìn)行歸并，成為業(yè)務(wù)相對獨(dú)立的子公司，引導(dǎo)其聚焦于某個(gè)競爭性領(lǐng)域、保持相對清晰的主業(yè)、具有一定的經(jīng)營能力和投資能力，并逐步發(fā)展成為產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。對少數(shù)以融資為主業(yè)、較少參與項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的平臺(tái)企業(yè)，可改組為政府債務(wù)的專業(yè)服務(wù)類企業(yè)，充分發(fā)揮專業(yè)化優(yōu)勢，降低政府融資成本，提高政府債務(wù)管理效率。

 

　?。ㄋ模┖侠砼渲觅Y源，保障平臺(tái)企業(yè)具備基本償債能力

 

　　地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)變?yōu)槠胀ㄆ髽I(yè)是一個(gè)較長過程，地方政府對負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)應(yīng)承擔(dān)償債義務(wù)。對于政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和一定救助責(zé)任的存量債務(wù)，要按照《擔(dān)保法》、《預(yù)算法》有關(guān)規(guī)定，妥善處置，避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)。地方政府應(yīng)通過賦予特許經(jīng)營權(quán)、給予財(cái)政補(bǔ)貼等方式，幫助企業(yè)“提高項(xiàng)目盈利能力，增強(qiáng)償債能力”。對于正在開發(fā)的存續(xù)項(xiàng)目，要避免政策更迭影響在建項(xiàng)目進(jìn)程，避免給企業(yè)帶來巨大經(jīng)濟(jì)損失，地方政府必須落實(shí)《意見》精神，“統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)先保障在建項(xiàng)目續(xù)建和收尾”，“確保在建項(xiàng)目后續(xù)融資”。

 

　?。ㄎ澹┩苿?dòng)平臺(tái)企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度

 

　　一是在平臺(tái)資產(chǎn)重組過程中要積極引入戰(zhàn)略投資者，設(shè)定合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)。對于轉(zhuǎn)型為完全競爭類的平臺(tái)企業(yè)，應(yīng)積極支持其發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)；二是按照《公司法》建立公司法人治理結(jié)構(gòu)，依法落實(shí)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層的職權(quán)，使公司董事會(huì)成為真正的決策機(jī)構(gòu)；三是強(qiáng)化企業(yè)審計(jì)和完善企業(yè)信息披露制度，通過多方制衡的手段約束地方政府對平臺(tái)企業(yè)的不當(dāng)干預(yù)；四是推進(jìn)平臺(tái)企業(yè)市場化導(dǎo)向的選人用人和管理機(jī)制，完善長效激勵(lì)約束機(jī)制。

 

　?。ㄗ髡邌挝唬簢鴦?wù)院發(fā)展研究中心）