在新形勢(shì)下，建立健全新型央地財(cái)政關(guān)系的總體原則是：中央適度上收事權(quán)，減少職責(zé)共擔(dān)，盡可能減少共享稅；賦予地方政府相應(yīng)的財(cái)權(quán)，以滿足其承擔(dān)事權(quán)的需要。

 

　　于長(zhǎng)革

 

　　建立新型央地財(cái)政關(guān)系首先要正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系

 

　　政府與市場(chǎng)之間關(guān)系的正確處理決定政府職能的合理化，政府職能決定政府事權(quán)和支出責(zé)任。因此，建立新型央地財(cái)政關(guān)系，首先要正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，劃清政府與市場(chǎng)的邊界，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用。應(yīng)遵循“市場(chǎng)優(yōu)先”的原則，政府可以去引導(dǎo)，可以有多種方法，包括提供產(chǎn)品或者服務(wù)等。

 

　　全面調(diào)整央地事權(quán)劃分范圍

 

　　中央與地方政府之間的事權(quán)劃分改革，重點(diǎn)在于中央政府應(yīng)在認(rèn)真履行好自身明確事權(quán)的基礎(chǔ)上，適度上收一部分事權(quán)。

 

　　第一，中央要認(rèn)真履行好自身職責(zé)。根據(jù)公共產(chǎn)品層次性和受益性原則，國(guó)家主權(quán)性和安全性公共產(chǎn)品的提供，屬于中央政府事權(quán)范圍，應(yīng)完全由中央政府負(fù)責(zé)。中央政府本級(jí)獨(dú)立承擔(dān)的職責(zé)力爭(zhēng)做到自己完成，少用共同承擔(dān)的方式，按照區(qū)域或者行政級(jí)次建立自己的垂直派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)直接支出和委托支出的監(jiān)督。

 

　　第二，將基本公共服務(wù)兜底類事權(quán)上收至中央，以保障基本民生需要，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，維護(hù)社會(huì)公平正義。根據(jù)政府間事權(quán)劃分的原則，首先應(yīng)該上收中央的事權(quán)是基本公共服務(wù)下限兜底類事權(quán)。其中：基本公共服務(wù)下限兜底類事權(quán)重點(diǎn)包括基礎(chǔ)教育（九年義務(wù)教育）、基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老、基本住房、基本公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民最低生活保障（以下簡(jiǎn)稱“六類基本公共服務(wù)”）。具體可劃分以下兩類，適度區(qū)別對(duì)待：第一，養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)、廉租房租金補(bǔ)貼、社會(huì)撫恤等資金保障類基本公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)；第二，基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、低于成本的基本醫(yī)療服務(wù)等事權(quán)，可采取中央和地方共擔(dān)的方式，由中央出資委托地方組織實(shí)施。

 

　　第三，資源環(huán)境類事權(quán)應(yīng)上收中央。資源環(huán)境保護(hù)通常與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在一定的沖突，讓地方政府自己的“左手”管好自己的“右手”，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。應(yīng)考慮將資源環(huán)境保護(hù)事權(quán)上劃，包括跨流域大江大河治理、跨地區(qū)污染防治、全國(guó)性環(huán)境保護(hù)等具有全國(guó)性和大區(qū)域影響的環(huán)境事務(wù)，應(yīng)由中央來(lái)承擔(dān)和管理，以增強(qiáng)環(huán)境事權(quán)管理的統(tǒng)籌性和一體化效應(yīng)。

 

　　第四，基本生存條件類事權(quán)應(yīng)由中央負(fù)責(zé)。人類基本生存條件主要包括飲水、大氣、食品藥品的安全。這類事權(quán)應(yīng)上收中央，由中央統(tǒng)一承擔(dān)和管理，以避免發(fā)生問題。

 

　　賦予地方政府相應(yīng)的財(cái)權(quán)

 

　　構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，是新一輪財(cái)稅體制改革的關(guān)鍵。在上收部分事權(quán)的同時(shí)，中央應(yīng)向地方政府適度下放部分財(cái)權(quán)，包括必要的稅種選擇權(quán)和一定的稅收政策制定權(quán)，乃至允許地方政府依照法定程序自主開辟地方稅種和稅源，籌集適量的用于履行事權(quán)的資金。當(dāng)然，作為權(quán)力制約，中央應(yīng)具有地方稅收法律法規(guī)和政策的審批權(quán)。同時(shí)，中央要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步規(guī)范中央與地方政府間的稅收收入劃分辦法，保證地方政府（特別是基層政府）都擁有主體稅種，以確保中央有能力調(diào)控總體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，地方政府有財(cái)力實(shí)現(xiàn)分級(jí)預(yù)算、自求平衡。地方稅主體稅種應(yīng)具備稅基較廣、收入穩(wěn)定、具有非流動(dòng)性且稅負(fù)不能轉(zhuǎn)嫁等特征，以便使本地的稅負(fù)落實(shí)到本地居民身上而較好地把地方公共物品的成本和效應(yīng)聯(lián)系起來(lái)。按照上述原則，地方稅主要稅種可考慮重點(diǎn)由房地產(chǎn)稅和資源稅構(gòu)成。

 

　　一是改革房地產(chǎn)稅。要在加快房地產(chǎn)稅立法進(jìn)程的基礎(chǔ)上，認(rèn)真總結(jié)上海、重慶試點(diǎn)以及十市“空轉(zhuǎn)模擬評(píng)稅”試點(diǎn)等經(jīng)驗(yàn)，凝聚共識(shí)，統(tǒng)籌整合理順房地產(chǎn)稅費(fèi)制度，將現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅收和某些合理的房地產(chǎn)方面的行政性收費(fèi)一并合理化。并改變目前重流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅收、輕保有環(huán)節(jié)稅收的做法，將住房開發(fā)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的部分稅負(fù)轉(zhuǎn)移到保有環(huán)節(jié)。

 

　　二是改革資源稅。資源稅從價(jià)計(jì)征機(jī)制現(xiàn)已擴(kuò)展到煤炭領(lǐng)域，今后的改革方向是：第一，擴(kuò)大征稅范圍，將其他金屬礦、非金屬礦和水流、森林、草原、灘涂等納入資源稅的征稅范圍，征收方式也為從價(jià)征收，以進(jìn)一步發(fā)揮稅收促進(jìn)資源合理利用的作用。第二，提高資源稅稅率。目前實(shí)行的5％資源稅稅率雖然較之以前有了實(shí)際稅負(fù)的較大提高，但離英國(guó)的12．5％、俄羅斯的16．5％、美國(guó)的境內(nèi)外平均值14．6％的稅率水平還是相差很遠(yuǎn)，適當(dāng)提高稅率還有空間。第三，注重在“價(jià)稅財(cái)聯(lián)動(dòng)”框架下處理好資源稅改革與相關(guān)領(lǐng)域配套改革攻堅(jiān)克難的方案，積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革，逐步將資源稅打造成為我國(guó)地方稅體系中的支柱財(cái)源之一。

 

　　切實(shí)實(shí)現(xiàn)央地財(cái)政關(guān)系法治化

 

　　從目前來(lái)看，我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整基本上都是根據(jù)中央的“決定”和“通知”等向下傳達(dá)并加以執(zhí)行，缺乏必要的法律規(guī)范。實(shí)踐證明，政府間財(cái)政分配關(guān)系的調(diào)整，特別是政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分應(yīng)以法律保障為基礎(chǔ)，否則高層級(jí)政府可以單方面改變低層級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任配置，最終導(dǎo)致政府間支出責(zé)任層層下放，事權(quán)與支出責(zé)任脫節(jié)，明確事權(quán)改革流于形式。因此，要進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)財(cái)稅體制改革的法治化。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，可考慮制定《政府間財(cái)政關(guān)系法》，在法治基礎(chǔ)上形成新型的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不斷以法律形式將改革形成的中央與地方政府各自的權(quán)力范圍、權(quán)力運(yùn)作方式、利益配置結(jié)構(gòu)等明確下來(lái)，形成中央與地方政府之間法定的權(quán)力利益關(guān)系，從而將央地財(cái)政關(guān)系納入法制化軌道。

 

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