教育服務(wù)需求全面增長、需求結(jié)構(gòu)快速變化與公共教育財(cái)政體制改革不到位，是當(dāng)前中國教育改革建設(shè)面臨的主要矛盾之一?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出，“到2020年，基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)更高水平的普及教育?；酒占皩W(xué)前教育；鞏固提高九年義務(wù)教育水平；普及高中階段教育，毛入學(xué)率達(dá)到90%；高等教育大眾化水平進(jìn)一步提高，毛入學(xué)率達(dá)到40%；掃除青壯年文盲。形成惠及全民的公平教育。堅(jiān)持教育的公益性和普惠性，保障人民享有接受良好教育的機(jī)會(huì)。建成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共教育服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化，縮小區(qū)域差距。”上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)顯然離不開財(cái)政體制的配套支持，因此，怎樣促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，加大教育投入，均衡配置教育財(cái)政資源，建立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與滿足全民需求的公共教育財(cái)政體制既非常必要，也非常迫切，這也是未來十年教育改革必須破解的難題之一。

　　一、財(cái)政支持教育的理論辨析

　　公共財(cái)政為何要支持教育發(fā)展？完全依靠市場能否實(shí)現(xiàn)教育資源的配置兼具公平與效率？教育產(chǎn)品的特殊屬性導(dǎo)致市場無法提供充足的教育資源，必須在政府與市場之間進(jìn)行有效的分工，這樣才能有效滿足群眾的教育需求。

　　(一)教育是具有很強(qiáng)正外部性的特殊產(chǎn)品

　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，公共產(chǎn)品是與私人產(chǎn)品相對而言的，公共產(chǎn)品的消費(fèi)具有非排他性和非競爭性。教育既有公共產(chǎn)品形式，也有準(zhǔn)公共產(chǎn)品形式，還有私人產(chǎn)品形式。不同階段的教育需要財(cái)政提供不同程度的支持。以義務(wù)教育為例，義務(wù)教育是國家憑借法律對適齡強(qiáng)少年提供的一種具有普及性、平等性、強(qiáng)制性、無償性等特征的教育服務(wù)制度，也是政府為民眾提供的基本公共服務(wù)之一，具有純公共產(chǎn)品特征。一方面，義務(wù)教育的效用很難在眾人之間進(jìn)行分割，其消費(fèi)具有非排他勝，屬于集體消費(fèi)或等量消費(fèi)，公共部門在提供義務(wù)教育時(shí)，不可能選擇向一部分人提供，不向另一部分人提供。另一方面，從外部效益看，義務(wù)教育的正外部性導(dǎo)致其成本與收益的不對稱，在較大范圍的消費(fèi)上不僅具有非排他性，而且具有非競爭性，由政府提供是一種較優(yōu)的選擇。除義務(wù)教育之外的高等教育、中等職業(yè)教育等由于產(chǎn)生的效益既有個(gè)人效益也有社會(huì)效益，存在正外部性，通常也將其界定為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，當(dāng)然，隨著人們所受教育與未來職業(yè)及預(yù)期收入相關(guān)性的增強(qiáng)，教育的公共產(chǎn)品屬性也漸次降低，私人產(chǎn)品屬性逐步增強(qiáng)，因而可以根據(jù)供給效率的高低，靈活確定提供方式，視實(shí)際情況不同確定由政府提供，或以政府為主，或以市場為主。

　　(二)公平且有效率的教育服務(wù)制度是社會(huì)良序運(yùn)行的基礎(chǔ)

　　在福利經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，社會(huì)整體福利的增進(jìn)不僅取決于經(jīng)濟(jì)效率，還與社會(huì)公平程度密切相關(guān)。教育服務(wù)是政府提供的基本公共服務(wù)之一，是社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平的前提與基礎(chǔ)。如果政府在提供教育的服務(wù)中嚴(yán)重“缺位”，過高的教育收費(fèi)必然會(huì)抑制低收入家庭的教育需求，由此會(huì)形成惡性循環(huán)，導(dǎo)致貧富差距難以有效遏制，降低社會(huì)流動(dòng)性，社會(huì)階層會(huì)逐步趨于固化，國家發(fā)展喪失活力。政府通過對教育進(jìn)行干預(yù)，提供有效的教育服務(wù)，能夠有效幫助低收入家庭改善下一代的教育程度，提高其人力資本競爭力，從而擺脫“納克斯陷阱”。世界各國的實(shí)踐表明，政府通過提供良好的教育，既有效提高其國民素質(zhì)，增強(qiáng)國家核心競爭力，又有助于消弭社會(huì)貧富差距，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。

　　(三)教育信貸市場存在失靈

　　教育公共產(chǎn)品特征的存在導(dǎo)致在市場經(jīng)濟(jì)中追求利潤極大化的生產(chǎn)者是不會(huì)也不愿意提供此類公共產(chǎn)品，因此市場本身無法解決教育的有效提供。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者弗里德曼認(rèn)為，獲得人力資本的資金比獲得有形資本投資的資金更為困難，其原因在于：第一，缺乏有形的投資殘余可回收；第二，教育投資存在很大風(fēng)險(xiǎn)，意外死亡、傷殘及個(gè)人能力、運(yùn)氣方面的差異導(dǎo)致教育投資收益的波動(dòng)幅度很大；第三，股權(quán)融資方法在教育投資中很難實(shí)施，不易獲取真實(shí)的收入信息，加上契約持續(xù)的實(shí)踐過于漫長，這都會(huì)導(dǎo)致管理契約的費(fèi)用過高。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，由于很難獲取完全的個(gè)人信息，再加上難以控制監(jiān)測個(gè)體努力程度，貸款機(jī)構(gòu)面臨極大的風(fēng)險(xiǎn)，教育信貸市場失靈由此產(chǎn)生，這顯然需要政府部門的及時(shí)介入。

　　二、財(cái)政體制改革滯后抑制教育發(fā)展的多維表現(xiàn)

　　改革開放以來，特別是20世紀(jì)90年代以來，中國逐步形成了以財(cái)政撥款為主、多元化籌措教育資金、多渠道辦學(xué)的公共教育財(cái)政體制，但與民眾的訴求相比還存在較大差距，突出表現(xiàn)在以下幾方面。

　　(一)經(jīng)濟(jì)高增長與教育低投入的巨大反差

　　改革開放三十多年來，中國一直維持年均10%左右的高經(jīng)濟(jì)增長，2005年世界排名第五，2008年世界第三，到2010年，中國已超過日本,成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，第一大出口國，第一大外匯儲(chǔ)備國，第二大制造業(yè)大國，人均GDP超過4300美元，輝煌的經(jīng)濟(jì)成就有目共睹。但與此形成鮮明反差的是，中國在民生領(lǐng)域取得的成績與經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)極不相稱，政府提供的教育、醫(yī)療、生活保障等公共服務(wù)遠(yuǎn)不能滿足民眾的基本需求。早在1993年，中國就提出國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例達(dá)到4%，但這一目標(biāo)卻一直未能實(shí)現(xiàn)，見表1。從表1可以看出，中國的財(cái)政性教育支出存在巨大缺口,教育公共產(chǎn)品屬性還沒有的充分的體現(xiàn)，個(gè)人承擔(dān)了公共教育的很大一部分社會(huì)責(zé)任。私人教育支出份額的居高不下反過來抑制了居民的其他方面的消費(fèi)需求，這也是中國近些年一直強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大內(nèi)需，但效果不佳的重要原因之一。

　　(四)現(xiàn)行政府運(yùn)行體制對財(cái)政支持教育存在“軟約束”

　　當(dāng)前教育財(cái)政投入不足，分布不均衡、不合理的主要原因在于政府責(zé)任的缺位。改革開放以來，中央成功確立以經(jīng)濟(jì)增長為核心的發(fā)展方略，在地方政府競爭與晉升激勵(lì)雙重影響下，各地政府更多偏向于做大經(jīng)濟(jì)蛋糕而非改善民生，包括提供更好的教育產(chǎn)品。這是由于，教育類公共產(chǎn)品需要政府更長時(shí)間的付出才能見效，而官員都是有任期年限的，在有限的時(shí)間內(nèi)沒有做出超出“兄弟轄區(qū)”的政績，在競爭中就處于劣勢地位。在事權(quán)責(zé)任方面，各級政府都同時(shí)對教育負(fù)有責(zé)任，由于沒有明確規(guī)定支出職責(zé)，這就為上級政府在不提供足夠資金支持的情況下向下委派支出任務(wù)提供了空間，對于教育這種正外部性很強(qiáng)的民生服務(wù)，各級政府普遍存在投入動(dòng)力不足的問題。“希望工程”從另一個(gè)側(cè)面反映了政府工作的不足，根據(jù)中國青少年發(fā)展基金會(huì)2007年的統(tǒng)計(jì)，希望工程運(yùn)行18年，共募集資金逾35億元人民幣，其中援建希望小學(xué)1.3萬多所，捐贈(zèng)希望書庫、希望圖書室1.3萬多套，培訓(xùn)鄉(xiāng)村教師逾3.7萬名。“希望工程”是對政府義務(wù)教育責(zé)任缺失的有效補(bǔ)充，但若寄希望于“希望工程”改變中國的教育狀況，無異于緣木求魚。

　　三、未來十年公共教育財(cái)政體制的建構(gòu)思路

　　教育發(fā)展與財(cái)政體制聯(lián)系密切，兩者之間有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性、互動(dòng)性。中國正處于建設(shè)人力資源強(qiáng)國的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，按照國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要的要求，必須高端定位，頂層設(shè)計(jì)公共教育財(cái)政體制的改革路徑。

　　(一)厘清政府與市場在教育服務(wù)中的職責(zé)

　　正確界定政府與市場在教育服務(wù)中的職責(zé)是構(gòu)建新型公共教育財(cái)政體制的前提和基礎(chǔ)。應(yīng)根據(jù)教育服務(wù)的不同層次、受益范圍大小等因素確定不同的財(cái)政投入比例。對于中小學(xué)義務(wù)教育，應(yīng)采取以政府投入為主的發(fā)展模式，各級政府承擔(dān)起本轄區(qū)中小學(xué)義務(wù)教育的主要責(zé)任，但在財(cái)力分配上，中央與省級政府應(yīng)提高其承擔(dān)比重，基層政府更應(yīng)強(qiáng)化其管理責(zé)任。對于普通高等教育，應(yīng)該按照“公辦民助”或“民辦公助”的模式，由各級政府與民間主體共同承擔(dān)相應(yīng)的投資任務(wù)。對于職業(yè)教育，在當(dāng)前一個(gè)時(shí)期，政府應(yīng)加大支持力度，以解決中國“藍(lán)領(lǐng)工人”短缺的難題。當(dāng)然，也要注重發(fā)揮教育財(cái)政的示范引導(dǎo)作用，吸引民間資本投入職業(yè)教育與高等教育，但必須在政府監(jiān)管下運(yùn)行。

　　(二)合理配置公共教育的事權(quán)與財(cái)力

　　政府間事權(quán)是各級政府間在公共服務(wù)供給中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)，它規(guī)定了政府承擔(dān)公共服務(wù)的類型和范圍。財(cái)權(quán)是指一級政府獲得財(cái)政收入的權(quán)力，但擁有財(cái)權(quán)并不意味著擁有相應(yīng)的財(cái)力，由于稅制設(shè)計(jì)原因，有些地區(qū)擁有財(cái)權(quán)，但并無相應(yīng)財(cái)力；有些地區(qū)沒有財(cái)權(quán)，卻能獲取財(cái)力，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)的相匹配。中國實(shí)行的是相對集中的公共財(cái)政體制，與此相對應(yīng)的應(yīng)該是中央政府承擔(dān)主要支出責(zé)任的公共教育體制，特別是義務(wù)教育的投資責(zé)任應(yīng)該主要有中央政府來承擔(dān)。然而實(shí)踐并非如此，各種統(tǒng)計(jì)資料顯示，地方政府承擔(dān)了財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的80%以上，中央政府承擔(dān)不足20%。

　　在完善公共教育財(cái)政體制的過程中，應(yīng)在重新劃分政府間教育財(cái)政責(zé)任的基礎(chǔ)上，適當(dāng)上收義務(wù)教育的事權(quán)，適當(dāng)下放相應(yīng)的財(cái)權(quán)。通過合理劃分各級政府對教育的支出責(zé)任，形成各級政府合理的投資分擔(dān)機(jī)制。根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不同，可探索實(shí)行差異化的財(cái)力分擔(dān)機(jī)制，對欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)(不包括國家級貧困縣)則由“中央和省共同負(fù)責(zé)，以中央為主”；對于中部地區(qū)，實(shí)行以“中央和省級政府”作為教育投入的主體，建立“中央和省級財(cái)政共同分擔(dān)，各占50%”的投入機(jī)制；對于發(fā)達(dá)地區(qū)，則實(shí)行以“省市為主”的教育經(jīng)費(fèi)投入體制，中央只適當(dāng)予以資助。為能夠比較好的達(dá)到高效管理和資金及時(shí)匹配的目標(biāo)，可將事權(quán)和財(cái)權(quán)向省級政府集中，中央財(cái)政的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)及時(shí)下?lián)苁〖壵Ｍ瑫r(shí)，在稅費(fèi)改革的進(jìn)程中積極培育地方公共教育的固定財(cái)源。比如在中央與地方共享稅中規(guī)定固定的教育費(fèi)比例，或者在下一步的稅制改革中，在擴(kuò)大了的地方稅種中增加教育費(fèi)附加等等。

　　(三)調(diào)整規(guī)范促進(jìn)教育均衡發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付體系

　　無論從理論上還是實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)來看，轉(zhuǎn)移支付制度都是解決一個(gè)國家基本教育經(jīng)費(fèi)總量不足和地區(qū)間教育經(jīng)費(fèi)不均衡的有效手段。中國幅員廣闊，地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展極其不平衡，因此地區(qū)間的教育投入也有相當(dāng)大的差異，這更加需要建立一個(gè)均等化的轉(zhuǎn)移支付體系來平衡地區(qū)間的教育投入和教育資源。

　　規(guī)范的教育轉(zhuǎn)移支付體系應(yīng)該是縱橫交錯(cuò)的。從縱向上看，應(yīng)建立從上到下的均等化轉(zhuǎn)移支付體系，按照人均教育投入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)測算，不受原有基數(shù)的約束。必須指出的是，在確定教育均等化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付份額中，如何科學(xué)衡量各級各地政府財(cái)政能力與財(cái)政需要十分關(guān)鍵。比如在影響生均支出成本的因素中，哪些因素是主要的，哪些因素是次要的，不能根據(jù)主觀判斷來確定，而要通過科學(xué)計(jì)量模型來確定。在衡量地方教育投入的財(cái)政能力時(shí)，除考慮財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重、財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占教育總經(jīng)費(fèi)的比重以及預(yù)算內(nèi)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比重等關(guān)鍵指標(biāo)外，還應(yīng)該考量不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其經(jīng)濟(jì)效益的差異，以及各地由于地理因素、人口因素等造成的生均教育支出成本的差異等。建議由省級政府承擔(dān)轉(zhuǎn)移支付的主要責(zé)任，而且教育的轉(zhuǎn)移支付必須要?？顚Ｓ?；從橫向上看，由于受教育人口的地區(qū)流動(dòng)等原因，造成了教育投入的地區(qū)性外溢，因此有必要建立起橫行的轉(zhuǎn)移支付制度，來彌補(bǔ)和糾正這種外溢現(xiàn)象。具體而言，需要在以下幾方面取得突破：其一，要加大一般性教育轉(zhuǎn)移支付的投入力度和整合力度，使之形成規(guī)范、穩(wěn)定的制度體系。其中，農(nóng)村義務(wù)教育是教育體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，也是提高億萬農(nóng)村人口素質(zhì)的關(guān)鍵所在，對促進(jìn)社會(huì)流動(dòng)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。未來十年，中央和省級財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范對農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)對城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)間義務(wù)教育水平差距的調(diào)節(jié)能力，同時(shí)繼續(xù)安排“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”的專項(xiàng)資金，對少數(shù)民族地區(qū)的特殊困難要給予重點(diǎn)傾斜。對于政府撥給基層的教育經(jīng)費(fèi)，要實(shí)施國庫集中支付制度，以減少中間環(huán)節(jié)，杜絕可能導(dǎo)致的挪用、克扣現(xiàn)象，保證穩(wěn)步提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量。其二，規(guī)范教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。盡管減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是轉(zhuǎn)移支付體系改革的趨勢，但鑒于中國幅員遼闊、地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財(cái)力差異巨大、政府管理水平總體不高的特點(diǎn),專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付依然有存在的必要性，但必須依法規(guī)范調(diào)整，提高轉(zhuǎn)移支付資金透明度，實(shí)行教育經(jīng)費(fèi)分配與使用的聽證制度，保證轉(zhuǎn)移支付資金的合理分配和有效使用，強(qiáng)化對轉(zhuǎn)移支付資金的績效評估。其三，根據(jù)“十二五”規(guī)劃要求，加快建立和完善縣級基本財(cái)力保障機(jī)制，逐步提高保障水平，全面提升縣級政府提供基本公共服務(wù)包括教育服務(wù)的財(cái)力保障能力。其四，借鑒德國經(jīng)驗(yàn)，建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度，可嘗試在一省范圍內(nèi)建立對口支援制度，縮小不同地區(qū)之間的教育差距，促進(jìn)建立地區(qū)融合與社會(huì)和諧。

　　(四)建立健全財(cái)政支持教育的法律法規(guī)

　　中國現(xiàn)行的教育法規(guī)和財(cái)政法規(guī)對教育財(cái)政的一些重大問題沒有做出規(guī)定,或是規(guī)定得很不具體，已落后于現(xiàn)有的社會(huì)發(fā)展要求：有些規(guī)定還只是一種形式，實(shí)際根本沒有達(dá)到，有些規(guī)定沒有細(xì)化，沒有可操作性，無法執(zhí)行。因此，迫切需要通過立法，明確規(guī)定各級政府間的教育責(zé)任，使教育經(jīng)費(fèi)的籌集、負(fù)擔(dān)、分配、使用都有法可依，推進(jìn)教育財(cái)政決策的民主化、法制化。首先，要盡快制定《教育經(jīng)費(fèi)投入法》(或《教育預(yù)算法》)，從法律層次上保證教育經(jīng)費(fèi)投入。在《教育經(jīng)費(fèi)投入法》中，要將各級預(yù)算中教育經(jīng)費(fèi)支出單列，設(shè)置“教育經(jīng)費(fèi)類”級科目，列入各級政府預(yù)算。要確保“三個(gè)增長”，即中央和地方政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育撥款的增長要高于同級財(cái)政經(jīng)常性收入的增長，在校學(xué)生人均教育費(fèi)用要逐步增長，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐年有所增長。其次，對于公共教育資金的籌集、分配、支出在《教育法》中要進(jìn)行細(xì)化的規(guī)定，明確各級政府在公共教育體系中的職責(zé)以及相應(yīng)的財(cái)權(quán)。第三，以法的形式規(guī)定公共教育支出要與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相一致，將教育支出占財(cái)政支出的比例作為一種硬約束規(guī)定下來，否則追究政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的行政和法律責(zé)任。第四，加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算監(jiān)督，特別強(qiáng)調(diào)人大監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的作用，增加教育財(cái)政的透明度。加強(qiáng)各級人民代表大會(huì)對同級政府教育預(yù)算的審查監(jiān)督，在各級人大下設(shè)教育經(jīng)費(fèi)撥款委員會(huì)。該委員會(huì)的主要職能是審核、批準(zhǔn)本級教育財(cái)政預(yù)算方案，決定教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目、經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、教育經(jīng)費(fèi)在預(yù)算支出中的比例，以及教育經(jīng)費(fèi)在地區(qū)和學(xué)校之間的分配等。

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