盡管政府財(cái)政信息公開透明目前推行起來(lái)仍是步履維艱，但這是一個(gè)非常重要的歷史進(jìn)步，只不過，這還僅僅是未來(lái)中國(guó)法治民主政制建設(shè)的一個(gè)邏輯起點(diǎn)，邁入預(yù)算民主大門的第一步。

　　　近來(lái)，中央政府一些部門陸續(xù)公開了自己的“三公經(jīng)費(fèi)”（出國(guó)出境費(fèi)、車輛購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)）和其他行政經(jīng)費(fèi)支出信息，這立即成為了全社會(huì)關(guān)注和熱議的一個(gè)話題。作為國(guó)務(wù)院和財(cái)政部近幾年一直努力推進(jìn)的政府部門財(cái)政預(yù)算信息公開和透明工作的一部分，從任何角度來(lái)講，這都是當(dāng)代中國(guó)政府體制運(yùn)行的一個(gè)歷史性進(jìn)步，符合我國(guó)現(xiàn)代法治民主建設(shè)的長(zhǎng)期目標(biāo)。

　　從起因上來(lái)看，政府財(cái)政信息公開透明，先是在中國(guó)財(cái)政學(xué)界、法學(xué)界和其他社會(huì)科學(xué)界在學(xué)術(shù)層面上討論的一個(gè)現(xiàn)代政治運(yùn)作理念上的議題，近兩三年來(lái)為社會(huì)公眾和媒體所熱議并推動(dòng)，最后逐漸為政府決策層所接受，近兩三年以來(lái)正在漸進(jìn)性地逐步推開。

　　2008年5月1日，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》，該條例第二章大部分所要求各級(jí)政府公開的信息，都與財(cái)政預(yù)算及其實(shí)施情況密切相關(guān)。之后，中央政府率先公開自己的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況，在2009年首次公開了經(jīng)全國(guó)人大審查批準(zhǔn)的中央財(cái)政收入、中央財(cái)政支出、中央本級(jí)支出、中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付等四張預(yù)算表。2010年，經(jīng)全國(guó)人大審查批準(zhǔn)的中央財(cái)政預(yù)算十二張表格全部公開，內(nèi)容涵蓋公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。

　　2010年3月1日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開工作的指導(dǎo)意見》，吁求中央各部委和各級(jí)地方政府部門主動(dòng)公開自己的財(cái)政預(yù)算及其執(zhí)行情況。2011年1月18日，財(cái)政部又下發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)基層財(cái)政專項(xiàng)支出預(yù)算公開的意見》，要求基層政府進(jìn)一步加大財(cái)政專項(xiàng)支出預(yù)算的公開力度，特別是要重點(diǎn)公開與人民群眾利益密切相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、住房保障支出以及“三農(nóng)”等方面的財(cái)政專項(xiàng)支出方面的信息，并明確列出了四十五項(xiàng)財(cái)政專項(xiàng)支出的細(xì)目。2011年5月4日，溫家寶總理親自主持召開了國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)，研究部署進(jìn)一步推進(jìn)政府財(cái)政預(yù)算公開工作。會(huì)議要求九十八個(gè)中央部門要加大政務(wù)公開力度，增加部門預(yù)算和決算公開的內(nèi)容，并要求到6月底公開“三公經(jīng)費(fèi)”和其他行政經(jīng)費(fèi)支出情況。

　　在國(guó)務(wù)院和財(cái)政部的步步安排下，中國(guó)各級(jí)政府部門的財(cái)政預(yù)算信息公開到目前有了初步的進(jìn)展。按照國(guó)務(wù)院的官方信息，2010年在報(bào)送全國(guó)人大審查部門預(yù)算的九十八個(gè)中央部門中，有七十五個(gè)公開了部門預(yù)算，并有十八個(gè)?。▍^(qū)、市）財(cái)政公開了本地區(qū)公共財(cái)政預(yù)算和政府性基金預(yù)算。2011年，有二十七個(gè)?。▍^(qū)、市）的財(cái)政進(jìn)行了公開，并有二十個(gè)?。▍^(qū)、市）公開了省直部門的部門預(yù)算。

　　盡管在制度建設(shè)和行政措施上，上有國(guó)務(wù)院和財(cái)政部的行政法規(guī)和文件意見的推動(dòng)，下有學(xué)界的討論、公眾的熱議，再加上媒體的報(bào)道、曝光所共同形成的社會(huì)輿論壓力，一些中央政府部門和一些地方政府及其部門在財(cái)政預(yù)算信息公開方面有了一些進(jìn)步，但是，從整體來(lái)看，目前中國(guó)各級(jí)和各地政府及其部門的財(cái)政預(yù)算信息公開，還只能說是剛起步。從某種程度上來(lái)說，各級(jí)政府及其部門的預(yù)算信息公開，到目前為止還只能說是初露了“冰山一角”。譬如，自5月4日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求在6月底九十八個(gè)中央部門公開部門決算和“三公”經(jīng)費(fèi)和行政經(jīng)費(fèi)支出情況，到7月15日，只有國(guó)家文物局、中國(guó)工程院、審計(jì)署、文化部、民政部、新聞出版總署、商務(wù)部、發(fā)改委等二十三個(gè)中央部門公布了自己的“三公經(jīng)費(fèi)”的粗略賬單。按照中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)稅學(xué)院院長(zhǎng)陳志勇教授的判斷，到目前為止，多數(shù)中央部門的“數(shù)據(jù)”還遲遲沒有“亮相”。這實(shí)際上反映出一些部委還缺乏主動(dòng)公開的意識(shí)，有的部委仍持觀望態(tài)度，擔(dān)心暴露出的偏高行政經(jīng)費(fèi)會(huì)引起公眾的質(zhì)疑，而政府部門的其他方面大量實(shí)質(zhì)性的財(cái)政收支信息，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有公布出來(lái)。

　　另外，根據(jù)新近出版的上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心蔣洪、劉小兵、鄧淑蓮等教授所率領(lǐng)的研究團(tuán)隊(duì)的《2011年中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》，近幾年全國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度實(shí)際上變化并不大，各省平均得分（按百分制計(jì)算）只是從2009年的21.71提高到目前（2011）的23.41，僅提高了1.43個(gè)百分點(diǎn)。由此看來(lái)，盡管到2011年有二十七個(gè)?。▍^(qū)、市）政府公開了財(cái)政預(yù)算信息，但從整體上來(lái)看，中國(guó)政府各級(jí)政府的財(cái)政信息公開還處于“極低水平”，還不怎么公開透明。上海財(cái)大這一研究團(tuán)隊(duì)的研究還發(fā)現(xiàn)，在目前財(cái)政部門向人大常委提供的財(cái)政信息中，大約只有百分之八十左右提供給了人大代表，且只是在人大召開會(huì)議期間才向人大代表提供。即使是財(cái)政部門向人大財(cái)經(jīng)委提供的財(cái)政信息，也是不完全的，包括社會(huì)保障資金、國(guó)有企業(yè)資金、政府的資產(chǎn)負(fù)債等重要的財(cái)政信息，目前還都是缺失的。

　　近兩三年來(lái)國(guó)務(wù)院和財(cái)政部下發(fā)了數(shù)道“金牌政令”，來(lái)推動(dòng)政府財(cái)政預(yù)算信息公開和透明，為什么各級(jí)政府及其所屬部門在公布自己的財(cái)政預(yù)算和行政開支的信息公開方面如此行動(dòng)遲緩，且如此被動(dòng)？初想一下，可能有如下幾個(gè)方面的原因：

　　首先，多年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺傳下來(lái)的行政慣性，加上巨大的經(jīng)濟(jì)利益，大部分政府行政部門不愿意且還不適應(yīng)財(cái)政信息公開，不到萬(wàn)不得已的情況下，誰(shuí)也不愿公開。在過去數(shù)十年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，乃至到最近兩年，各級(jí)政府及其包括財(cái)政稅收的政府部門，只有征稅、收費(fèi)、花錢、撥款的行政實(shí)踐，而沒有任何公開自己如何收支花錢、公布自己的財(cái)政預(yù)算信息這回事，更沒有自己手中掌管的資金和款項(xiàng)支出受他人約束和制約的制度性安排。近幾年來(lái)，在財(cái)政學(xué)界、法學(xué)界乃至學(xué)術(shù)各界的理論討論、社會(huì)公眾和媒體的輿論壓力下，政府部門突然被要求公開自己的財(cái)政收入是如何來(lái)的，又是如何支出去的，錢花到什么地方去了。許多政府官員對(duì)此顯然還不是很習(xí)慣，甚至有本能的反感和抵觸。加上背后的巨大經(jīng)濟(jì)利益，非到萬(wàn)不得已，看來(lái)沒有多少部門會(huì)愿意主動(dòng)公布自己的財(cái)政收支信息，把自己部門的“私人”賬本向“外人”攤開。另外，多年來(lái)，各級(jí)政府部門一直習(xí)慣性地把政府財(cái)政收支和行政花費(fèi)視為保密信息。因此，即使在2008年國(guó)務(wù)院的《政府信息公開條例》頒布和實(shí)施后，許多政府部門的領(lǐng)導(dǎo)并未徹底放棄這種政府財(cái)政的“保密思維”，因而不大愿意公開自己的財(cái)政收支信息。

　　其次，在目前中國(guó)的政治體制和行政法律制度安排中，還缺乏對(duì)政府財(cái)政收支信息公開的強(qiáng)制性的法律規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》，是從1995年開始頒布施行的，至今已十六年沒有修訂了，明顯已不再適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要；而新的《預(yù)算法》修改草案，雖幾經(jīng)討論修訂，已歷經(jīng)數(shù)年，到目前為止還不能“上會(huì)”審議（2010年曾三次被“拒絕”提交給人大討論）通過。在目前仍然實(shí)行的《預(yù)算法》中，對(duì)各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算公開和透明，根本沒有任何規(guī)定，而只是在涉及預(yù)算監(jiān)督問題的第六十八條中，有“各級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，人民代表大會(huì)代表或者常務(wù)委員會(huì)組成人員，依照法律規(guī)定程序就預(yù)算、決算中的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢，受詢問或者受質(zhì)詢的有關(guān)的政府或者財(cái)政部門必須及時(shí)給予答復(fù)”之類的軟性規(guī)定。2008年國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》，也僅僅規(guī)定了“財(cái)政預(yù)算報(bào)告公開”的義務(wù)，而不是強(qiáng)制性的制度規(guī)定。財(cái)政部的2010年3月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開工作的指導(dǎo)意見》，以及2011年1月財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)基層財(cái)政專項(xiàng)支出預(yù)算公開的意見》，還都是“指導(dǎo)性意見”，而不是硬性的制度約束和法律規(guī)定。這樣的體制安排和制度環(huán)境，給各級(jí)政府及其部門的行政長(zhǎng)官在預(yù)算公開方面以很大的靈活性。各級(jí)政府和政府各部門在具體執(zhí)行過程中，往往“就低不就高”，盡量不公布對(duì)自己不利的信息。

　　這里也附帶說明的是，在2010年欲提交“上會(huì)”的《預(yù)算法》修改稿草案中，增加了如下一個(gè)條款：“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、調(diào)整預(yù)算、決算，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開，但涉及國(guó)家秘密的內(nèi)容除外。各級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)本級(jí)政府總預(yù)算、決算的公開。各部門負(fù)責(zé)本部門預(yù)算、決算的公開。公開的實(shí)施辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”值得注意的是，在這一新版的《預(yù)算法》修正稿中，對(duì)政府財(cái)政信息的公開，這里仍然說的是“應(yīng)該”，而不是“必須”，且對(duì)這個(gè)“應(yīng)該”，還加了一個(gè)限定性語(yǔ)句：“公開的實(shí)施辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。這樣的“條款”和“規(guī)定”，實(shí)際上仍將給出這樣一個(gè)信號(hào)：各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算信息公開，還只是各級(jí)政府行政長(zhǎng)官的自愿行為和自己政績(jī)表現(xiàn)性的選擇，而不是用法律手段來(lái)強(qiáng)制要求各級(jí)政府及其政府部門財(cái)政預(yù)算收支信息必須公開。因此，許多看到新《預(yù)算法》修正案草稿的財(cái)政學(xué)和稅法學(xué)專家認(rèn)為，現(xiàn)在正在內(nèi)部討論和征求意見的新《預(yù)算法》草案，與1995年的《預(yù)算法》相比，并沒有進(jìn)步多少，而且在許多方面還有倒退的傾向。因此，新《預(yù)算法》修正案被人大拒絕“上會(huì)”討論，目前看來(lái)未嘗不是一件值得慶幸的事。

　　最后，除了預(yù)算信息公開透明到目前為止對(duì)許多政府部門的領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)說還是個(gè)“新鮮事”，出于過去多年的行政習(xí)慣而不愿公開和盡可能地不予公開，以及目前的法律法規(guī)對(duì)預(yù)算公開還沒有真正剛性的制度性要求和規(guī)定這些因素外，目前政府財(cái)政信息的公開之所以仍然步履維艱、困難重重，更重要的是許多政府領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)預(yù)算民主和現(xiàn)代民主政治的運(yùn)作還沒有足夠的和確當(dāng)?shù)恼J(rèn)識(shí)。換句話說，對(duì)政府稅收的本質(zhì)以及對(duì)納稅人權(quán)利的認(rèn)識(shí)，對(duì)許多政府官員來(lái)說，目前還仍然是被“昧蔽著”的。從政府的施政理念上來(lái)回顧，人們會(huì)發(fā)現(xiàn)，數(shù)千年中國(guó)傳統(tǒng)官文化中的“勤政愛民”、“愛民如子”的“父母官”思想一直相當(dāng)流行和被官員們所信仰，這就給政府財(cái)政信息公開透明遺留下一個(gè)深層文化理念上的障礙：既然做官像是為人父母，那么，做父母的怎么能讓民眾這些小孩子們知道我所掌管的這個(gè)“家”的錢是如何花的？

　　現(xiàn)代政治的基本理念，其核心應(yīng)該是政府在花納稅人的錢，因而必須用納稅人的錢來(lái)為納稅人辦事，而不僅僅是作為人民的父母官要出于自己的道德考量來(lái)“為人民服務(wù)”。正如李煒光教授在2006年發(fā)表的一篇“無(wú)聲的中國(guó)納稅人”的經(jīng)典論文中所提出的那樣，如果我們不認(rèn)真培育每一個(gè)政府官員和公民的公共財(cái)政和納稅人的意識(shí)，致力于創(chuàng)造一個(gè)現(xiàn)代稅收的制度環(huán)境和文化環(huán)境，即使我們引進(jìn)最好的制度——包括近幾年國(guó)務(wù)院和財(cái)政部所大力推動(dòng)的各級(jí)政府部門財(cái)政預(yù)算公開透明的行政舉措，也會(huì)變成“無(wú)本之木”、“無(wú)源之水”，到最后也可能會(huì)因?yàn)闊o(wú)法實(shí)行而自行枯萎，抑或被占據(jù)主流地位的意識(shí)形態(tài)、行政習(xí)慣和潛規(guī)則之類的東西搞得“非驢非馬”。

　　盡管國(guó)務(wù)院和財(cái)政部大力推動(dòng)政府部門財(cái)政信息公開目前看來(lái)是個(gè)歷史性的進(jìn)步，但我們必須認(rèn)識(shí)到，在目前中國(guó)政府體制的實(shí)際運(yùn)作中，即使各級(jí)政府及其政府部門按照目前國(guó)務(wù)院和財(cái)政部的幾個(gè)文件精神的“指導(dǎo)意見”公布了“三公消費(fèi)”和其他專項(xiàng)支出的情況，但要真正做到政府財(cái)政預(yù)算公開透明，還任重道遠(yuǎn)，還有大量制度建設(shè)性工作要做。因?yàn)?，在各?jí)和各地政府的現(xiàn)實(shí)財(cái)政運(yùn)作中，大量政府性資金至今還游離于預(yù)算之外，不少政府部門還有隱瞞收支、私設(shè)小金庫(kù)、賬外設(shè)賬等違規(guī)行為。即使強(qiáng)行讓各級(jí)政府及其部門公開各自的財(cái)政收支狀況，但許多政府部門可能只是公布部分對(duì)自己有利的信息和數(shù)字，而隱瞞和遮蔽對(duì)自己不利的數(shù)字和信息。另外，只有把各級(jí)政府及其部門自己公布的信息與審計(jì)部門對(duì)其預(yù)算執(zhí)行情況和公布的信息的審計(jì)配合起來(lái)，各級(jí)政府及其部門公布的預(yù)算信息才在一定程度上是可信的，這種預(yù)算公開才是有意義的。

　　最后要補(bǔ)充的是，即使政府財(cái)政預(yù)算信息公開透明了，這本身還不意味著就是“民主預(yù)算”或言“預(yù)算民主”，而只是為未來(lái)中國(guó)法治民主政治的“預(yù)算民主”提供了一個(gè)前提條件。現(xiàn)代政治下的真正預(yù)算民主，其實(shí)質(zhì)是政府征收任何一種稅和行政性收費(fèi)，都要經(jīng)納稅人選出來(lái)的代表的實(shí)質(zhì)性審議批準(zhǔn)；而除了日常的政府運(yùn)作費(fèi)用支出外，政府的任何一筆大的支出，包括興建新的政府機(jī)關(guān)行政大樓和官員提薪，都要獲得納稅人選出來(lái)的代表的實(shí)質(zhì)性審議和批準(zhǔn)通過。沒有納稅人選出來(lái)的人大代表對(duì)政府預(yù)算收支的實(shí)質(zhì)性的審議批準(zhǔn)和制約，財(cái)稅部門任意引入任何新的稅種，任意提高一種稅的稅率，加上政府財(cái)政收入的增加不受任何制約，而在財(cái)政支出方面又沒有任何實(shí)質(zhì)性的制衡和制約，在這樣的政制安排中，即使政府財(cái)政收支信息公開了，透明了，那又有多少意義？這還不能算是民主預(yù)算和預(yù)算民主。

　　我們的結(jié)論是：盡管政府財(cái)政信息公開透明目前推行起來(lái)仍是步履維艱，但這是中國(guó)一個(gè)非常重要的歷史進(jìn)步，只不過，這還僅僅是未來(lái)中國(guó)法治民主政制建設(shè)的一個(gè)邏輯起點(diǎn)，邁入預(yù)算民主制度大門的第一步。未來(lái)中國(guó)的包括預(yù)算民主在內(nèi)的現(xiàn)代法治民主建設(shè)，仍將路途漫漫、任重道遠(yuǎn)。■

　　2011年7月17日晚于浙江臨安神龍川農(nóng)舍