改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的財(cái)政體制經(jīng)過(guò)了分灶吃飯、利改稅、分稅制，又提出了建立公共財(cái)政的目標(biāo)。這是正確的選擇。然而，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我們離公共財(cái)政的目標(biāo)還相當(dāng)遙遠(yuǎn)，或者說(shuō)，我們有了公共財(cái)政的名分，而缺少公共財(cái)政的實(shí)際。
財(cái)政體制所以重要，就在于它是政府生命攸關(guān)的大事。因?yàn)樨?cái)政是通過(guò)對(duì)私人產(chǎn)權(quán)的限制和刪除而確立的政府產(chǎn)權(quán)，反映著政府與納稅人之間的交易關(guān)系，決定著政府的行為。
公共財(cái)政并不只是財(cái)政支出要用于公共服務(wù)，而且主要是指財(cái)政預(yù)算是一個(gè)公共選擇的政治過(guò)程。即財(cái)政預(yù)算的決策、執(zhí)行和監(jiān)督檢查都要有納稅人的參與、討論和決定。為此：
?。保?，所有政府收支都要納入財(cái)政預(yù)算，有一個(gè)全面統(tǒng)一的預(yù)算；
?。玻?，要有一個(gè)規(guī)范的政府采購(gòu)制度和轉(zhuǎn)移支付制度；
?。常袊?yán)格的會(huì)計(jì)和審計(jì)制度；
?。矗h會(huì)要對(duì)預(yù)算進(jìn)行真正的審查和監(jiān)督。
按此來(lái)衡量，我們的差距是一目了然的。具體表現(xiàn)在以下10個(gè)方面。
1），現(xiàn)有稅收20多個(gè)稅種、300多個(gè)項(xiàng)目，只有兩個(gè)稅種是通過(guò)立法程序的，即個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅，且不說(shuō)現(xiàn)有的立法也是部門立法；其他都是政府條例，也就是說(shuō)各個(gè)部門都在征稅。如，10月10日通過(guò)的資源稅改革仍然是資源稅《暫行條例》。
２），現(xiàn)有財(cái)政預(yù)算只有預(yù)算內(nèi)的一部分，預(yù)算外、財(cái)政外的部分均未納入。如去年的土地出讓金2.7萬(wàn)億元，相當(dāng)于預(yù)算資金的1/3，均不在預(yù)算之列。至于游離于財(cái)政外的部分，如各個(gè)部門和各單位的小金庫(kù)，誰(shuí)也說(shuō)不清楚。
?。常?，重大支出項(xiàng)目不經(jīng)過(guò)人大討論批準(zhǔn)，連個(gè)橡皮圖章也不蓋。如４萬(wàn)億投資決策的出臺(tái)，對(duì)四大國(guó)有商業(yè)銀行數(shù)千億美元的注資。
4），一方面，省長(zhǎng)、書(shū)記都有增加預(yù)算科目和支出項(xiàng)目的權(quán)力。另一方面，省市區(qū)本是一級(jí)獨(dú)立財(cái)政，但卻沒(méi)有獨(dú)立的發(fā)債權(quán)，而要中央代地方發(fā)債，不能自求財(cái)政平衡，然而，實(shí)際上各省都在發(fā)債。地方融資平臺(tái)債務(wù)就是一例。
5），缺乏規(guī)范的政府采購(gòu)制度。各部門直接通過(guò)自己設(shè)在商業(yè)銀行的賬戶為提供的商品和服務(wù)付款，而不是公開(kāi)的政府采購(gòu)。這也是腐敗的一個(gè)重要途徑。
6），預(yù)算不透明，也無(wú)從監(jiān)督?，F(xiàn)有預(yù)算收支報(bào)告，只有大項(xiàng)，沒(méi)有細(xì)目，誰(shuí)也看不懂，無(wú)從進(jìn)行審查和監(jiān)督。再加上沒(méi)有問(wèn)責(zé)，審查何用？如今年三月政府工作報(bào)告提出“三公”經(jīng)費(fèi)零增長(zhǎng)的目標(biāo)和要求，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定中央部門在6月底以前公開(kāi)“三公”經(jīng)費(fèi)的預(yù)決算。到7月15日止，共有科技部、教育部、審計(jì)署等18個(gè)中央機(jī)構(gòu)公布了“三公”支出信息，占中央98個(gè)部門的20%?？萍疾康墓嬷挥幸痪湓捳f(shuō)明2011年“三公”支出核定總量。最為詳盡的是審計(jì)署，說(shuō)明了每項(xiàng)支出具體包括的內(nèi)容及增減變化的原因。
7），2009年全國(guó)預(yù)算支出結(jié)構(gòu)：一般公共服務(wù)，即行政事業(yè)費(fèi)支出占12.01%，加上國(guó)防費(fèi)用和公共安全支出，合計(jì)占24.72%，教育經(jīng)費(fèi)、社保就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)四項(xiàng)民生支出合計(jì)占31.41%。
8），2009年轉(zhuǎn)移支付２萬(wàn)多億元，超過(guò)中央本級(jí)支出的1/3，相當(dāng)于地方收入的60%。地方層層扒皮，到真正用途瞄準(zhǔn)的目標(biāo)所剩無(wú)幾。
9），中國(guó)的政府是世界上最昂貴的政府。鐵嶺市、新鄉(xiāng)市與紐約市和東京市的比較。人口分別為后者的17%、23%和31%、43%，GDP分別為0.18%、0.42%和0.38%、0.91%，而市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)分別是后者的6.85、5.9和7.2、6.1倍。2009年全國(guó)人均交稅4459元，相當(dāng)于當(dāng)年農(nóng)村居民人均純收入5153元的87%。行政經(jīng)費(fèi)德國(guó)占財(cái)政收入的2.7%，印度占6.3%，俄羅斯占7.6%，中國(guó)占12.01%。
10），中國(guó)政府的腐敗在世界上也是有名的。腐敗成集團(tuán)化、部門化、市場(chǎng)化和黑幫化趨勢(shì)，“不反腐敗，就要亡國(guó)；真反腐敗，就要亡黨”。默克爾訪華，給總統(tǒng)套房不住，而住70平方米的小套間，而我們的官員如何？
要走向公共財(cái)政，恐怕要從約束政府，約束權(quán)力，特別是最高權(quán)力，擴(kuò)大財(cái)政預(yù)算的透明度入手。舍此，沒(méi)有別的途徑和辦法。
張曙光為天則經(jīng)濟(jì)研究所學(xué)術(shù)委員會(huì)主席，張弛為中國(guó)政法大學(xué)商學(xué)院講師
