政府預算的編制、執(zhí)行、調整緊緊圍繞績效而展開，進一步提高效率、效果和透明度是我國績效預算改革的必然趨勢?？冃ьA算改革在我國的興起既是順應經濟社會發(fā)展和政治治理模式變遷的需要，也是新公共管理思想在預算領域實踐的必然，更是為日后我國民主政治的改革提供必要的準備。

　　績效預算自20世紀40年代提出，50年代初露端倪，70年代以后逐步形成，目前己經有50多個國家不同程度地實施。它是在順應時代和民主政治發(fā)展的過程中，滿足社會公眾對政府“取之于民”的資財如何有效地“用之于民”的一種必然訴求，也是自20世紀70年代末以來席卷全球的行政改革中對民眾發(fā)出的評估政府績效、提高政府效能普遍呼聲的一種必然回應?？冃ьA算不僅是預算方法上的一種創(chuàng)新，更是強調政府執(zhí)政的結果、責任和效率。我國自本世紀初以來就在各方面積極探索向建立績效預算、績效政府的轉變。

　　績效預算的涵義

　　績效預算的概念?？冃ьA算是指由政府部門在明確需要履行的職能和需要消耗的資源的基礎上確定績效目標，編制績效預算，并用量化的指標來衡量其在實施過程中取得的業(yè)績和完成工作的情況。其核心是通過制定公共支出的績效目標，編制績效預算，建立預算績效評價體系，逐步實現(xiàn)財政資金從注重資金投入向注重支出效果轉變，并用量化的指標來衡量其在實施過程中取得的業(yè)績和完成工作的情況。

　　效預算的特點。首先是關注支出的結果，并根據(jù)結果調整預算分配，從而達到優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)提高公共支出的效益、效率和有效性的目標。其次要求有績效評價體系，規(guī)范的績效評價報告?？冃ьA算是以政府績效為依據(jù)，編制預算、評價預算的預算管理模式。從西方國家的實踐來看，績效預算由三部分組成：一是政府績效的評價體系，二是財政支出的績效評價體系，三是預算自身的組織管理體系。①最后，績效預算的實施一般由易到難，經歷了先控制投入，不斷細化預算，再逐步轉向控制產出、考核結果的過程。

　　部分發(fā)達國家實行績效預算的經驗

　　美國是績效預算的起源地。1949年，胡佛委員會在“預算與會計報告”提出要采用以功能、活動和項目為基礎的預算，強調在編制預算過程中更加重視產出而非投入，首次將成本理念融入了公共財政領域。這個報告初步體現(xiàn)了績效預算思想，但由于對某些部門的支出項目難以進行評估和成本—收益分析，績效預算并沒有得到普遍推廣。20世紀80年代，美國面臨著政府開支過大、政府部門效率低下、公眾對政府的不滿日益強烈等問題。為化解財政資源需求的無限性與供給的有限性之間十分尖銳的矛盾，尋求高效率低成本、應變力強、有更加健全的責任機制的新公共管理模式應運而生。新公共管理運動的興起，為美國政府預算改革提供了廣闊的平臺。新公共管理強調以企業(yè)家精神改革政府，追求效益最大化，績效預算集中體現(xiàn)了這種精神。美國績效管理的主要內容有：以新公共管理運動為動力，政府預算強調結果導向；以突飛猛進的信息技術為支撐，增強政府預算透明度；以周密的契約安排和權責發(fā)生制為約束，強化支出機構的責任和壓力；以中期支出框架為基礎，增加預算的確定性；以多層次的政府績效指標為核心，提高績效預算的可操作性。

　　澳大利亞聯(lián)邦政府于1997至1998財年開始醞釀推行以公共支出績效考評為核心的公共支出預算改革，1999至2000財年正式實施公共支出績效考評制度。預算改革的目標是控制財政支出并發(fā)揮科學決策的作用，根本目的是遏制政府開支迅猛增長的勢頭，擺脫聯(lián)邦和一些州政府的高額赤字和債務困擾，同時進一步提高財政預算的效率、效果和透明度，在政府公共財政的實施過程中發(fā)揮激勵作用、科學決策作用、監(jiān)督約束作用、自我完善作用、民眾參與作用。

　　英國績效預算改革始于1998年，當年英國政府對中央各部門的財政開支進行了一次全面評估報告，提出績效評估的要求。此后績效預算在英國不斷發(fā)展完善。英國的績效預算改革有別于其他國家，如美國，這些國家的績效預算改革是在法律框架下逐步推進的，而英國績效預算一直是由政府主導下循序漸進，并無立法要求。英國的績效預算過程主要由以下幾個環(huán)節(jié)組成：設立績效目標；分配資源(預算資金)；提交績效報告；進行績效審計；使用績效信息。

　　近年來瑞典政府通過調整支出結構，縮小支出范圍，減少了政府公共支出的總規(guī)模，但政府財政開支占GDP的比重仍高達52%。因此，為了強化支出管理，提高經濟效益，從而推動政府管理方式的現(xiàn)代化、科學化，瑞典于1967年開始推行公共支出效績評價工作，起初評價工作更多地是關注項目的具體細節(jié)與項目的經濟性和程序的合法性，到了20世紀80年代，評價工作才將重點由支出的經濟性轉移到對支出的經濟性與有效性并重的評價，進而加強對財政預算的績效管理。

　　西方績效預算改革的共同特征

　　績效預算是一項順應經濟社會發(fā)展和政治治理模式變遷的改革。西方發(fā)達國家由于在政治制度、國家體制等方面的相似性，以及受到經濟全球化、信息化的影響，各國政府績效預算改革表現(xiàn)出了許多共同的特征。

　　第一，績效預算管理改革的背景大體相似。在傳統(tǒng)政府治理框架以及投入控制型預算模式下，政府運作表現(xiàn)出低效率、無效益、浪費等問題，由此引致的經濟衰退、財政拮據(jù)、管理危機和信任危機是各國推行績效預算的直接動因。這一動因也決定了無論是淺嘗輒止的早期績效預算，還是目前卓有成效的新績效預算，都具有鮮明而直接的經濟目標：遏制政府開支迅猛增長的勢頭，提高公共服務質量，改善政府效能，進而提升公眾滿意度。

　　第二，通過強有力的立法支持推動績效預算改革。依法行政是西方發(fā)達國家政府施政活動所遵循的最重要的原則，即政府做出的任何行為都要有法律依據(jù)。完善的法律框架能夠保障改革過程與結果不偏離改革初衷，并且，取得立法支持、具有合法性的制度改革比較容易得到社會公眾的認可、支持和協(xié)作配合，有助于減少改革阻力、節(jié)約改革成本、推進改革速度。

　　第三，建立以產出與結果為導向的政府績效預算模式。西方各國在績效預算改革中，轉變傳統(tǒng)的以投入為重點的預算管理模式，構建起以預算產出和結果為衡量標準與指導方向的預算績效管理模式。預算管理從傳統(tǒng)的考慮財務合規(guī)性問題，更多地轉移到考慮執(zhí)行效果和政策目標問題。

　　第四，將權責發(fā)生制引入績效預算。權責發(fā)生制是比傳統(tǒng)預算的收付實現(xiàn)制核算基礎更精確的一種會計核算方法。權責發(fā)生制的引入使得政府預算會計能夠適應預算績效管理測量產出效益和結果質量的要求，為探尋合理的預算撥款規(guī)模，制定科學的績效規(guī)劃、調整未來績效目標等工作發(fā)揮了不可替代的基礎性作用。

　　實施績效預算過程中存在的問題

　　一是績效預算制度本身存在的缺陷。事實上，績效預算在西方一些發(fā)達國家完成了幾個周期的運轉后，也沒能完全滿足制度設計者的初衷，一些具體環(huán)節(jié)的運轉也遇到了新的問題，這說明績效預算制度自身也存在著難以克服的障礙。

　　首先，從績效預算的目標體系進行分析：績效預算制度首先要求管理對象要有明確的目標，但這實際上與政府行政目標多元化與公共產品的消費形式發(fā)生了沖突。在公共產品消費“免費”形式下，人們在公共選擇過程中不能真實地顯示自己的偏好，總希望多消費公共產品而少負擔公共產品成本，因此難以有效確定產出數(shù)量，也就不能有效使用績效預算。

　　其次，從績效預算的績效指標進行分析：績效指標是績效預算體系的核心。然而，績效指標的確定是財政管理界公認的難題。公共支出相對私人最大的不同就在于其產出的不易測量，而政府力求政治、經濟、社會政策目標的統(tǒng)籌兼顧與目標本身存在的矛盾導致了在績效指標選擇、績效目標設定問題上一系列的價值沖突；同時，公共產品的經濟外部性特點也使在對公共產品的成本與收益進行全面評估時存在著許多困難。

　　最后，從績效報告的質量進行分析：績效報告是預算前一周期的結果，又是后一周期的基礎與依據(jù)。然而，現(xiàn)實中，績效報告自身也存在一些問題。如支出控制者由于信息不對稱很難對未完成績效的解釋說明提出意見；現(xiàn)有績效的真實性也會由于道德風險而不能得到有效保證。因此，容易助長“唯績效指標論”的工作作風，忽視公眾的根本利益。

　　二是缺乏立法保障?？冃ьA算涉及到職權在不同部門之間的重新分配，立法保障成為開展績效預算的前提和基礎。為了減少改革阻力，西方國家普遍以法律的形式，將各方的權力和義務固定下來。我國近年來在參照國外經驗的基礎上有所突破，但與我國國情相關實施績效預算的一些基本制度供給仍然不能滿足全面實施績效預算客觀需要。由于尚未出臺全國統(tǒng)一的有關財政支出績效評價工作法律法規(guī)，績效評價缺乏制度保障，從而嚴重影響著績效預算的順利實施。

　　三是缺乏有效的績效評價指標體系。制定一套有效的績效評價指標體系是國際上公認的難題，我國同樣面臨這一問題。由于政府的工作不像市場上的各種活動那樣都有直接的經濟效益，政府活動的范圍往往是那些市場失靈的領域，政府的投資也往往是那些社會需要，但短期很難見到經濟效益的項目，加上財政支出范圍廣泛及支出績效呈多樣性的特點，既有可以用貨幣衡量的經濟效益，還有更多的無法用貨幣衡量的社會效益，而且不同項目的效益期長短不同，還有直接效益、間接效益。長期以來，財政部門一直無法采取一種比較準確的辦法對財政支出進行衡量，而這一“盲點”恰恰是減少資源損失浪費、提高效率的關鍵點。

　　四是行政管理水平較低?？冃ьA算的實行要求政府有很高的行政管理能力，能夠對投入進行嚴格的監(jiān)督和控制。監(jiān)督的不足只會導致更多的腐敗行為。然而，目前我國的行政管理水平還比較低，還不能有效地對投入進行控制，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先我國沒有把政府的全部資源特別是公共資產方面的資源都納入預算管理，也沒有實現(xiàn)現(xiàn)金全部歸國庫管理。因而，不能準確把握完成績效目標需耗費的成本，難以對部門的資金使用情況進行有效監(jiān)督。其次是從業(yè)人員素質較低?？冃ьA算的實施要求有一支能熟悉制度框架、了解政策內涵并運用現(xiàn)代化手段處理業(yè)務的專業(yè)化程度較高的隊伍。然而，我國行政人員普遍財政風險管理意識不強，同時，官僚作風相當廣泛地存在，這都將對績效預算的應用產生巨大抑制作用；最后是來自行政集團的現(xiàn)實阻力較大。行政人員存在不規(guī)范的“灰色收入”與傳統(tǒng)財政資金分配格局緊密相連，正是這種“潛規(guī)則”在一定程度上推動了行政機構的運轉，但這卻與績效預算所倡導的公開透明格格不入。

　　五是財政支出缺乏公開透明性。我國目前財政透明度還比較低，未完全形成將國家的各項財政政策法規(guī)、各部門在財政管理方面的職責權限、財政收支預算的編制和執(zhí)行及其結果等向全社會詳細公布的慣例，公布的政府預算多是幾個財政收支按大類匯總的數(shù)據(jù)，缺乏具體內容說明，還談不上預決算的公開透明。同時，從近年來審計署公布的政府審計報告看，我國一些部門和單位往往只注重財政資金的取得，忽視其使用效果，財政資金分配往往受主觀因素的影響和制約，結果造成支出結構和規(guī)模不合理，重復建設、嚴重浪費、腐敗等現(xiàn)象，這些現(xiàn)象與預算公開性不足有著密切聯(lián)系。

　　六是傳統(tǒng)組織文化的沖突?？冃ьA算必須要在具體的環(huán)境中實施，只有融合在我國傳統(tǒng)文化體系中才能發(fā)揮其優(yōu)勢與作用。然而，績效預算所需要的組織文化與我國傳統(tǒng)的價值觀念并不完全一致甚至還存在一些沖突。中華文化以儒學為傳統(tǒng)，這一思想體系具有強大的生命力與巨大的包容性，公眾對其具備了極強的路徑依賴，具體體現(xiàn)在：首先，中國社會是以血緣與情感為本位形成的人際關系網，這形成了“公法毀而私情行”的社會積淀，在這種人治模式下，規(guī)則則退居次要地位；其次，雖然目前我國行政管理民主化進程已大大加快，但集權管理的程度還很深，其實質還是以“政治信托”為前提的。這種模式與績效預算所要求的平等、民主、負責、透明的政治模式存在較大的角色沖突。再次，中國人有精神先于物質的思維傳統(tǒng)，這種對于精神的崇尚與追求本身就是務虛而不務實的體現(xiàn)。且這方面在實際生活中被異化為弄虛作假、欺上瞞下的不良工作作風。同時，傳統(tǒng)預算觀念中沒有向預算管理要效益的思想，人們長期以來形成了“如何把錢分下去”的思維定勢，而較少“如何讓有限的資金發(fā)揮更大的效益”的意識，投入預算實行多年，各支出單位與財政部門也在相互博弈中達到基本均衡狀態(tài)，形成路徑依賴。在當前實施績效預算，會令大多數(shù)預算單位產生抵觸心理。這些都與績效預算相沖突。

　　我國推行績效預算的對策建議

　　第一，績效預算管理改革勢在必行。多年來，我國在傳統(tǒng)政府治理框架以及投入控制型預算模式下，政府行政運作一直表現(xiàn)出低效率，甚至無效益、浪費等問題，由此引致的稅負增加、財政低效益、管理落后和民眾信任危機就成了我國推行績效預算的直接動因。這一動因也決定了遏制政府開支迅猛增長的勢頭，提高公共服務質量，改善政府效能，進而提升公眾滿意度已經成為我國政府善治改革的主要目標。同時，隨著新公共管理理論不斷創(chuàng)新，目標管理、全面質量管理、成本核算、結果導向管理等現(xiàn)代工具手段被深入引用，政府預算的編制、執(zhí)行、調整緊緊圍繞績效而展開，進一步提高效率、效果和透明度就成了我國績效預算改革的必然趨勢。可以這樣說：績效預算制度改革在我國的興起既是順應經濟社會發(fā)展和政治治理模式變遷的需要，也是新公共管理思想在預算領域實踐的必然。更是為日后我國民主政治的改革提供必要的準備。

　　第二，轉變觀念，加強立法?？冃ьA算是建立在重視績效的政府文化之上的，當政府文化以控制為中心轉移到以績效為中心的時候，績效預算才可能真正發(fā)揮作用。在我國，“官本位”思想根深蒂固，政府組織及其行政人員始終處于一種無壓力、無責任的松散狀態(tài)。在一個“官本位”的社會環(huán)境中，權力的行使既沒有相應的制衡措施，也沒有外在有效的監(jiān)督。各級政府部門將很多精力用于運用各種手段對有限的財政資源進行爭奪，常常是哪里工作問題比較嚴重，就追加預算，這就導致“會哭的孩子多吃奶”以及“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的只講做事花錢不講效率預算的觀念。因此必須轉變認識，牢固樹立先講績效、再講做事花錢的觀念，把關注點轉移到如何更好地提供公共服務，科學合理高效地安排、編制和執(zhí)行預算上來。要把推行績效預算同落實科學發(fā)展觀、真正樹立“情為民所系、利為民所謀、權為民所用”的高度上來，強化依法治國，通過修改《預算法》，甚至制定《政府行政績效法規(guī)》來建立一個能夠切實推行績效預算的政治人文環(huán)境。

　　第三，借鑒西方經驗，做好績效預算的前期配套改革。從西方發(fā)達國家推行績效管理的實踐可以看出，績效預算的實行有很多限制條件：一是公共資產管理要到位，使政府能夠準確掌握公共資源的占有、使用情況，并能對投入進行嚴格的監(jiān)督和控制；二是要賦予部門充分的自主權和靈活性；三是要具備一定的制度基礎，如實現(xiàn)現(xiàn)金管理全部在國庫、細化國庫管理，實行權責發(fā)生制政府會計制度，形成完善的問責機制等；四是要有完善的實施方式。

　　由此看來，我國在實施績效預算改革中首先要建立健全相關的配套改革。首先建立以產出與結果為導向的政府績效預算模式，轉變傳統(tǒng)的以投入為重點的預算管理模式，構建起以預算產出和結果為衡量標準與指導方向的預算績效管理模式。其次將權責發(fā)生制引入績效預算。權責發(fā)生制的引入為探尋合理的預算撥款規(guī)模，制定科學的績效規(guī)劃，調整未來績效目標等工作發(fā)揮了不可替代的基礎性作用。再次是政府層級扁平化。減少代理鏈條，增強公民作為委托人對預算的監(jiān)督，從根本上遏制公共政策執(zhí)行過程中的“漏斗效應”，減少政策性浪費，簡化績效考評指標。最后要增強預算的透明度。堅持對預算內容的公開，即把人大最終通過的、不涉及重大國家機密的預算草案通過各種途徑向社會公布，同時堅持對預算執(zhí)行情況審計報告的公開，并把審計結果的處理情況向社會公布，增強公民的知情權，強化公民對預算監(jiān)督的責任和義務。這也是真正落實績效管理的最后保障。

　　第四，新增一個專司政府績效管理與評估的機構，建立以組織部為核心，以財政與審計部門為兩翼的評價體系。要想切實推行績效預算，首先在組織上要予以重視，要在中共中央的領導下，新增一個專司政府績效管理與評估的機構，以組織部門為核心，以財政、審計部門為兩翼的評價體系，領導由組織部長兼任，成員從國務院下屬各部委抽調組成，分部委進行一對一的式管理和評估，先試點，后推廣，在建立各部委、各行業(yè)評估標準和評價體系的基礎上，將績效預算與各行政部門的項目負責人的公務員升遷相掛鉤，切實形成現(xiàn)行“官本位”體制下的績效預算的推行動力。需要構建的評價體系有四個方面：一是政府績效評估的主體。財政部門作為資金撥付機構必須成為政府績效評估的主體，這是事前評價的核心。二是專家與中介評價體系。要讓專家和民眾廣泛參與評議。保障公眾的知情權，充分實現(xiàn)政務公開，提高公民評議的水平和效率。績效調查問卷的設計要保持中性，由中立的輿論調查機構進行調查，減少評議過程中的誤導，提高評議的準確性。專家主要負責解決一些技術上的難題，協(xié)同政府部門確定指標、標準，對各部門的支出績效進行評價。三是以審計部門作為評價組織體系中事后監(jiān)督評估的主體，以保證評價結果的客觀公正，又體現(xiàn)了績效預算的決策民主化功能。四是全部評估結束后形成部門及負責人的業(yè)績報告，上交組織部門評估，作為相關公務員業(yè)績進入獎懲考評體系，決定其升遷或降職。只有這樣才能真正落實績效管理改革，推進績效預算的實質性進展。

　　第五，循序漸進地推進績效預算。從理論上分析，預算是處于經濟學、政治學和公共管理學和其他應用經濟學的一個綜合內容。有效實行績效預算，減少信息不對稱是實現(xiàn)我國政府績效管理的開始?？冃ьA算是一個龐大的系統(tǒng)工程，技術性強，內容復雜，涉及面廣。我國地區(qū)發(fā)展又很不平衡，地方財政收支規(guī)模大小不一，各項財政改革進度不一，實行績效預算不可能一蹴而就，必須分步分級實行。其一，分區(qū)域逐步進行。省級、地市級和一些發(fā)達地區(qū)，應以近幾年已開展的財政支出績效評價所積累的經驗為基礎，加快建立科學、合理的預算績效評價體系，進一步提高預算編制的科學化和規(guī)范化程度，強化預算約束，逐步健全與社會主義市場經濟體制相適應的公共財政管理體系；其二，程度上循序漸近。按照公共財政改革的總體部署和要求，把績效管理理念與方法引入到財政支出管理之中，逐步建立起與公共財政相適應的預算管理體系，以提高政府管理效能和財政資金使用效益為核心，以提高部門資金管理效率、合理分配財政資源為著力點，以實現(xiàn)績效預算為遠期目標的績效預算之路。目前工作的重點是進一步加強投入管理，強化預算約束，提高預算編制的科學化和規(guī)范化程度，以績效考評為突破口，探索科學合理的預算績效評價體系，培養(yǎng)關注產出的績效預算文化。(作者為財政部財政科學研究所研究員)

　　注釋

　?、侔拙懊鳎?ldquo;推行績效預算必須解決的四個重要問題”，《財政與發(fā)展》，2006年第1期。