總體上看，“十二五”時期的中國一方面仍處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期、黃金增長期，另一方面又處于重大利益調(diào)整期、矛盾凸顯期。在世界金融危機引發(fā)一系列變化的同時，國內(nèi)各項改革已進入深水區(qū)，解決制約經(jīng)濟社會中長期發(fā)展的一些重大問題，如轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、提高發(fā)展質(zhì)量、促進節(jié)能減排和企業(yè)升級換代、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、改進收入分配等，必將成為“十二五”時期不可回避的重點。稅制改革應與各方面的綜合配套改革相呼應，而不失時機地向前推進，爭取打開新局面，進入新境界。
當前稅收制度亟待改革
1994年財稅改革，基本形成了適應市場經(jīng)濟要求的稅收制度框架。2003年以來，中國又實施了包括統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)稅、增值稅轉(zhuǎn)型、取消農(nóng)業(yè)稅、修訂個人所得稅等新的稅制改革，為促進中國經(jīng)濟社會發(fā)展做出了積極貢獻。但面對社會經(jīng)濟出現(xiàn)的新形勢、新變化，當前稅收制度中還存有許多亟待解決的問題。
一是直接稅和間接稅比重失衡阻礙了中國經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型。例如，間接稅具有累退性，對于恩格爾系數(shù)較高的低中收入階層，實際加大了其“稅收痛苦”程度，對處于初創(chuàng)期的新興產(chǎn)業(yè)造成不利影響，加大了結(jié)構(gòu)調(diào)整的難度；間接稅比重過高易推高物價、抑制內(nèi)需 ；對大部分勞務征收營業(yè)稅，從而造成服務行業(yè)稅負重復和偏高，使部分企業(yè)競爭力相對下降，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和服務業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的市場主體放開手腳實行專業(yè)化細分和升級發(fā)展；較高的間接稅增加企業(yè)運營的資金壓力，使得資金緊缺的企業(yè)無法有充足的閑余資金投向研發(fā)、設備更新，增加了企業(yè)轉(zhuǎn)型的難度。
二是稅制結(jié)構(gòu)不完善和政策缺陷削弱了政府調(diào)控和政策導向能力。首先，它削弱了政府調(diào)控經(jīng)濟運行狀態(tài)的能力。市場經(jīng)濟發(fā)達的國家非常強調(diào)稅收的自動穩(wěn)定器功能。例如，在美國，聯(lián)邦政府收入超過40%來自個人所得稅，如果加上薪酬稅，占比達到80%左右。美國經(jīng)濟波動中，超額累進機制可以發(fā)揮相當明顯的自動穩(wěn)定器功能——經(jīng)濟繁榮期收入上升時，納稅人邊際稅率自動跳高，為經(jīng)濟降溫；經(jīng)濟衰退期收入下降時，邊際稅率自動下降，為經(jīng)濟升溫。而在中國，直接稅中超額累進是非常小的一部分，只有在工薪收入中可以看出很清晰的超額累進，但是工薪收入的超額累進在2011年的個人所得稅改革后只能覆蓋不到7%的工薪收入者，其它方面的稅制基本沒有體現(xiàn)出稅收的自動穩(wěn)定器功能。
其次，它削弱了政府調(diào)節(jié)收入分配的能力。流轉(zhuǎn)稅并非完全沒有收入分配的調(diào)節(jié)功能，但是其調(diào)節(jié)功能比較弱。企業(yè)所得稅只是一個比例稅收，未來的方向是總體而言稅負只能降不能升。個人所得稅這一輪改革給了我們一個判斷：在可以預見的若干年內(nèi)，很難指望起到多大的再分配優(yōu)化作用，先建成一個綜合分類框架，然后一步步往前走，是比較現(xiàn)實的考慮。財產(chǎn)稅方面，現(xiàn)在上海、重慶兩地試點，是剛剛開一個小頭，只能先試探建立局部框架，逐漸摸索未來的道路。
最后，它削弱了政府調(diào)控環(huán)境和資源的能力。政府調(diào)控環(huán)境資源的能力現(xiàn)很有限，資源稅改革在這方面做出了努力，但是能否把煤炭這塊硬骨頭啃下來，前景不明，涉及從稅費整合、消除過度壟斷和過多行政審批，到新一輪“價、稅、財聯(lián)動”的配套改革。邏輯上大家都容易認同，但實際中已經(jīng)到了改革的深水區(qū)，既得利益的阻礙非常明顯。
三是稅種設計中的不合理造成了諸多不公平現(xiàn)象。稅收公平不僅是一個經(jīng)濟問題，而且是一個政治問題和社會問題。對稅收公平的理解和判斷，必須延伸到經(jīng)濟的、社會的、政治的視角，服務于社會公平正義全局。
四是宏觀名義稅負與實際負擔的偏差等給社會和諧帶來壓力。單從數(shù)據(jù)上比較，目前我國的宏觀稅負并不高，基本處于合理區(qū)間內(nèi)，然而，宏觀名義稅負與居民、企業(yè)實際稅負感覺之間卻存有差異。主要有三方面原因：一是目前我國存在著名義稅負偏低、實際稅負過重的問題。因為除了政府預算收入以外，還存在難以統(tǒng)計的政府性亂收費、亂攤派和亂罰款，加重了居民和企業(yè)的負擔。二是稅負痛苦相當一部分原因來自于間接稅比重高、直接稅太低造成的。低收入階層由于恩格爾系數(shù)很高，承受了相比而言痛苦程度較高的稅負。三是稅負痛苦感較重，還在于政府提供公共服務水平與質(zhì)量確有差距，“取之于民”后“用之于民”時被行政成本沖銷、消耗較多。
五是稅權劃分不合理、地方稅體系不成型，對政府間財政關系產(chǎn)生消極影響，造成地方財政困難和“土地財政”、“隱性負債”等的制度性影響因子。
以深化改革優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)
進一步深化稅制改革，需要處理好四方面關系： 一是稅制改進需要和通盤配套改革形成緊密的互動關系。中國經(jīng)濟當前最突出的問題是如何完成轉(zhuǎn)軌，稅制改革的頻繁動作都要和配套改革一起連續(xù)推進。二是稅制改革需要和加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式密切結(jié)合。中國經(jīng)濟的根本出路是科學發(fā)展觀指導下的加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式主線，這些需要稅收制度配合，稅制改革在這方面應當做出貢獻。三是稅制改革要和優(yōu)化分配格局、調(diào)整分配關系配套。四是稅制改革要和走創(chuàng)新型國家道路、發(fā)揮科技第一生產(chǎn)力作用相呼應。
這四個方面的要求，落實在稅制優(yōu)化本身的表現(xiàn)上，可以歸結(jié)為三個主題詞——結(jié)構(gòu)性減稅、特定稅種稅負有減有增、結(jié)構(gòu)性增稅。
要穩(wěn)定宏觀稅負，實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅的優(yōu)化平衡，增強政府公共服務供給能力。為了增強政府公共服務供給能力，提升國民福利水平，必須要求保持一定的稅收增長和宏觀稅負水平。在這種情況下，解決稅收增長與降低居民稅收痛苦的矛盾，需要實行結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅相結(jié)合的方式，推進稅制內(nèi)部優(yōu)化平衡。
要優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善現(xiàn)行稅收制度體系。改革目標重點應放在進一步提升直接稅比重，與貨物和勞務稅一起構(gòu)成政府收入的主體，研究推進環(huán)境、資源、財產(chǎn)等方面的稅制改革，以構(gòu)成完整的現(xiàn)代稅制體系。逐步健全地方稅系，賦予省級政府適當?shù)亩愂展芾頇嘞蓿阂皇强茖W配置稅種，依據(jù)民生需要的程度和社會公共管理的實際歸屬來優(yōu)化稅收分享；二是構(gòu)建以房地產(chǎn)稅和資源稅為主的地方稅系，使其成為地方政府收入主要的來源。三是賦予省級政府對地方稅種適當?shù)墓芾頇嘞蕖?/p>
在稅種方面，要完善相應稅種，提升稅收服務經(jīng)濟社會發(fā)展的能力，具體包括以下幾個方面：一是進一步改革增值稅，促進產(chǎn)業(yè)升級、優(yōu)化和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。二是進一步完善消費稅（包括優(yōu)化“奢侈品稅收”），合理引導生產(chǎn)與消費。不同部門在奢侈品稅收方面有不同認識，如果淡化奢侈品的概念，即擴展到所謂的中高端消費品方面，消費稅進一步優(yōu)化調(diào)整還是有空間的。三是完善個人所得稅，發(fā)揮優(yōu)化收入分配格局作用。四是全面改革資源稅費制度、推進資源稅“擴覆”，并研究開征環(huán)境保護稅，促進“兩型社會”建設和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。五是研究推進房地產(chǎn)稅改革，尋求其多種正面效應。房地產(chǎn)稅改革應該總結(jié)上海、重慶試點以及十市“空轉(zhuǎn)模擬評稅”試點等經(jīng)驗，凝聚共識，漸進推動。
建立科學合理的稅收政策體系，增強稅收政策的彈性功能，提高政策效果。稅制改革既需要構(gòu)建一個富有剛性的制度體系，又需要建立一個具有一定彈性的稅收政策體系，以增強稅收服務經(jīng)濟社會發(fā)展的靈活性和針對性。按照有利于實現(xiàn)科學發(fā)展和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的要求，建立包括推進新農(nóng)村建設和城鄉(xiāng)一體化、支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鼓勵企業(yè)提高自主創(chuàng)新能力、促進資源節(jié)約和環(huán)境保護、推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、扶持就業(yè)再就業(yè)、推動實施“走出去”戰(zhàn)略等在內(nèi)的稅收政策體系，發(fā)揮稅收在支持中小企業(yè)、小微企業(yè)發(fā)展、加強企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新、調(diào)節(jié)收入分配和引導產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的積極作用。
加快推進相關配套措施改革
財政分稅制改革的意義非常重大，未來要進一步深化、完善我國分稅制財政體制改革。對稅制的優(yōu)化，堅持1994年財政體制改革的框架，就是要把分稅、分級財政體制在中國的省級以下真正貫徹下去。我們的分析認為，現(xiàn)在的實際情況是中國省以下并沒有真正進入分稅制狀態(tài)，而是五花八門、復雜易變、討價還價色彩非常濃重的分成制和包干制。
未來進一步完善分稅制改革的基本思路是，通過省直管縣，鄉(xiāng)財縣管和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，把五個政府層級框架扁平化到三個層級，在“中央-省-市縣”三層級框架下，按照“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，一級產(chǎn)權，一級舉債權”的原則，構(gòu)建起財權與事權相順應、財力與事權相匹配、中央與省兩級自上而下轉(zhuǎn)移支付加必要的橫向轉(zhuǎn)移支付的財稅體制。
這其中還涉及到一些問題，需要我們進一步研究探討。一是進一步正稅清費、統(tǒng)籌稅費關系，比如煤，所有和煤相關的收費以及除資源稅概念之外的其他資源開發(fā)中的基金都應該做一攬子設計。二是推進稅收法治化進程，還有很多事情要做。三是實施稅收征管改革，實現(xiàn)稅制改革和征管改革的良性互動，提高征管效率，降低征管成本和社會成員的遵從成本。
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