2003年8月，國家發(fā)改委主持評審?fù)ㄟ^了由云南省完成的《怒江中下游水電規(guī)劃報告》，決定對怒江進行水電開發(fā)。沒想到此報告一出即引發(fā)了激烈的爭議。2003年9月和10月，原國家環(huán)?？偩址謩e在北京和昆明就怒江水電開發(fā)召開了專家座談會。在這兩次研討會上，專家們“南北分明”，來自云南的專家則大部分支持工程上馬，而來自北京的專家都反對修建怒江大壩。兩派專家爭執(zhí)不下，也繼續(xù)通過各種途徑積極活動，導(dǎo)致該規(guī)劃擱置。直到2005年，時任國務(wù)院總理的溫家寶同志在赴云南考察和調(diào)研后，指示發(fā)改委、環(huán)保總局、水利部等有關(guān)部門就怒江水電開發(fā)一事“加緊論證研究，盡快拿出自己的意見”。這一批示成為怒江水電項目的新契機，有關(guān)政策再度進入論證過程，最終在2006年1月提出調(diào)整型政策。
2013年1月，國務(wù)院印發(fā)《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，“十二五”規(guī)劃中，水電建設(shè)全面加速已經(jīng)成為定局，國家將重點開工建設(shè)怒江干流六庫、馬吉、亞碧羅、賽格等項目。
公共政策本質(zhì)上是對社會價值的權(quán)威性分配。怒江水電站開發(fā)，從前期的爭論到后來進入調(diào)整期，再到開發(fā)方案的修正，其命運可謂跌宕起伏。而專家咨詢發(fā)揮的作用又尤為引人關(guān)注。
政府決策專家咨詢一般是指，政府部門在決策過程中尋求專業(yè)化、科學(xué)化的支持、論證或啟發(fā)，向特定領(lǐng)域內(nèi)專家進行咨詢的過程。現(xiàn)代政府決策過程中之所以需要引入專家，主要是因為現(xiàn)代公共行政過程始終對行政手段和結(jié)果的“理性化”懷有一種強烈需求。傳統(tǒng)的經(jīng)驗決策都是在政府系統(tǒng)內(nèi)部完成的，隨著科技、經(jīng)濟社會的發(fā)展，決策事項日益復(fù)雜，公共決策對科學(xué)性的客觀需求也越來越高，于是在公共價值確定的前提下，對于公共價值實現(xiàn)手段的選擇及優(yōu)化，專家被認為具有知識和技術(shù)方面天然的優(yōu)勢。而咨詢專家也在這一背景下廣泛進入了決策過程。
20世紀90年代以來，中國各級黨委和政府已普遍建立了主體多元的公共決策專家咨詢體系。這一體系包括了三大部分：其一為政策研究機構(gòu)，從中央到地方自上而下體系龐大，是中國決策咨詢的主要力量。其二為大量半官辦的決策咨詢機構(gòu)，多屬于事業(yè)單位性質(zhì)，其決策咨詢作用逐漸增大，在某些領(lǐng)域已發(fā)展成為與官辦決策咨詢機構(gòu)并駕齊驅(qū)的研究力量。其三為民辦決策咨詢機構(gòu)，以其市場化的靈活運作機制，在個別研究領(lǐng)域開始嶄露頭角。公共決策專家咨詢體系為決策層提供信息資料、咨詢建議、研究方案等，以輔導(dǎo)決策，現(xiàn)已成為中國各級黨委、政府極為重要的決策、信息、智力支持系統(tǒng)。然而，專家咨詢制度要真正發(fā)揮作用，必須遵循“B-C-L”模型。
第一個B即“Balance”，指的是被咨詢的專家群體之間內(nèi)部有一種抗衡力。這是專家咨詢制度的靈魂守則。專家咨詢的目的是為公共政策提供“理性”支持，而“理性”的達成往往是不同觀點和知識進行交流、辯論的結(jié)果。一方面，在專家咨詢機構(gòu)達成共識的過程中，不同觀點之間的競爭和交流，可以促使咨詢專家不斷反思其觀點的合理性，擴充他們的知識存量；另一方面，只有利益無涉、價值中立的專家咨詢制度才能夠最大限度地強化決策的正當(dāng)性，實現(xiàn)其制度設(shè)計目標(biāo)。但是，在現(xiàn)實的公共決策過程中，利益、價值偏好無處不在，專家的中立性只是一個假設(shè)。由此，行政機關(guān)往往通過選擇專家咨詢機構(gòu)成員的權(quán)力，即控制咨詢專家群體內(nèi)部的人選構(gòu)成，來獲得對其有利的專家意見。怒江案例即是如此，在昆明的研討會上，云南方面請來的本地專家都是支持建壩的。這種“什么單位請什么人”的做法在整個怒江決策過程中屢見不鮮。
在這一事實背景下，專家中立性的保障唯有通過構(gòu)造一個在專家內(nèi)部之間的抗衡機制來促使知識的合理運用。所以，必須引入事前公示、聽證會、獨立專家、論證專家署名和決策官員問責(zé)制等一系列政策，尤其是相關(guān)部門應(yīng)該建立專家?guī)祀S機挑選專家，而不應(yīng)帶著自己的特殊目的去選擇專家。否則，即使在程序上注重了科學(xué)性，最終結(jié)果還是會屈從于領(lǐng)導(dǎo)意志。
第二個C即“Capability”，指的是咨詢專家獲得對決策科學(xué)性進行影響的能力。專家群體內(nèi)部的抗衡力保證了專家的中立性，提升了專家本身的理性化水平。然而，要真正促進決策的科學(xué)化，還必須讓專家意見能被決策者“聽”進去，產(chǎn)生作用。一些地方的黨委和政府，雖然意識到了決策咨詢的重要性，但是在實際操作過程中出于種種原因，往往把決策咨詢當(dāng)作一種“時尚”和“裝飾”。有些地方政府只是在決策前匆匆忙忙召開一個咨詢會，“臨時抱佛腳”或“臨陣磨槍”，與會專家事前對所要咨詢的問題缺乏深入細致的研究，甚至有些地方已經(jīng)進行了“隱蔽決策”，決策者之間已經(jīng)私下做了溝通，敲定了方案，專家咨詢于是成了名副其實的“走過場”。怒江案例也是如此，專家咨詢制度形式上沒有變，但實質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了變化，即從咨詢走向了支持，專家變成了點綴。這樣，專家咨詢制度成了一種形式上的東西而失去了其真正的意義。為了提升專家影響決策科學(xué)性中的能力，就必須進一步完善決策咨詢的制度化、法制化、規(guī)范化、常態(tài)化；同時還必須強化決策者對專家咨詢意見的回應(yīng)機制。政府最終決策應(yīng)當(dāng)說明理由并公開對專家意見的處理情況。其最終目標(biāo)還是在于將咨詢制度所預(yù)期的“專家理性”輸入到?jīng)Q策結(jié)果之中，以提升政策制度的理性化程度。
第三個L即“Limit”，指的是專家理性在決策中應(yīng)該有所界限，不能濫用。公共政策都包含了價值選擇和價值實現(xiàn)手段兩個方面。如果說專家在知識或者技術(shù)運用上具有天然的優(yōu)勢，那么在價值問題的選擇上，他們并不會高人一等。而價值選擇往往更為前置和關(guān)鍵，它涉及政策的目的，是政策出臺的直接原因。因此，政府決策既要從科學(xué)理性的角度進行謀劃，又要從社會價值選擇的角度考慮決策的接受能力。從這個角度講，決策咨詢的機制設(shè)計需要在專家咨詢與公眾參與之間尋求平衡，專家主要是就“技術(shù)性問題”作出判斷和發(fā)表意見，而不能替代公眾參與?！?/p>
