建設(shè)土地供給與耕地保護(hù)始終是新型城鎮(zhèn)化過程中的焦點(diǎn)和難點(diǎn)問題?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確指出，到2020年，要努力實(shí)現(xiàn)一億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。一方面這些人口的居住和就業(yè)需要大量建設(shè)用地；另一方面隨著大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移進(jìn)城，其在農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)需要流轉(zhuǎn)。必須高度重視城鎮(zhèn)化發(fā)展中的土地問題，不斷探索土地改革的新思路、新辦法，同步推進(jìn)征地、節(jié)約集約用地和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，著力建立新型城鎮(zhèn)化土地、人口、產(chǎn)業(yè)協(xié)同機(jī)制，切實(shí)保護(hù)耕地，保障農(nóng)民土地權(quán)益。
充分發(fā)揮市場配置土地資源的決定性作用。完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系，統(tǒng)一城鄉(xiāng)利用規(guī)劃和地價(jià)體系，打破地方政府壟斷土地市場。在土地權(quán)屬明確的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓、租賃、入股的土地使用權(quán)能，通過與國有土地使用權(quán)取得、流轉(zhuǎn)、使用相一致的方式，推動(dòng)農(nóng)村集體土地?zé)o障礙進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地與國有土地同權(quán)同價(jià)。積極探索城中村土地轉(zhuǎn)換用途以后的增值收益分配模式，建立完善農(nóng)村土地使用權(quán)股份化與經(jīng)營專業(yè)化模式，為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化搭建新平臺(tái)。將現(xiàn)行的政府主導(dǎo)土地征收和轉(zhuǎn)用制度轉(zhuǎn)變?yōu)楦行实囊允袌鰹閷?dǎo)向的土地配置制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場化。
進(jìn)一步提高建設(shè)用地集約化程度。按照“嚴(yán)守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革”的思路，在控制建設(shè)用地增量、盤活存量、把握流量上狠下功夫，將新增建設(shè)用地與存量用地的開發(fā)利用水平相掛鉤，強(qiáng)化城鎮(zhèn)土地投資強(qiáng)度和用地進(jìn)度“雙約束”，積極探索閑置低效用地開發(fā)與再配置的新途徑。探索建立以用途管制和權(quán)益管理為基礎(chǔ)、覆蓋地上地下空間的國土空間規(guī)劃體系，劃定基本農(nóng)田邊界線、城鄉(xiāng)建設(shè)用地邊界線和生態(tài)紅線，建立土地用途轉(zhuǎn)用許可的規(guī)劃管理新模式。按照促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。嚴(yán)格控制新建各類新城新區(qū)，嚴(yán)格制止大廣場、大馬路等土地浪費(fèi)現(xiàn)象。減少工業(yè)用地，適當(dāng)增加生活用地特別是住宅用地，嚴(yán)格保護(hù)耕地、園地等農(nóng)業(yè)空間資源。通過立體開發(fā)、復(fù)合利用、循環(huán)利用等方式，鼓勵(lì)開發(fā)利用城鎮(zhèn)地上地下空間，加快推進(jìn)城中村、舊廠房等的改造，積極支持和推動(dòng)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，盤活城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地。
嚴(yán)格界定公益用地范圍。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，公共利益的外延不斷被擴(kuò)大，不少地方政府濫用公權(quán)力侵犯農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，尤其是征收農(nóng)民土地缺乏嚴(yán)肅性、規(guī)范性，隨意征地行為屢屢發(fā)生。因此，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化中，必須嚴(yán)格界定公益性用地范圍，切實(shí)保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)，用法律的形式界定哪些為公共利益，哪些項(xiàng)目屬于公益性用地范圍，哪些屬于非公共利益范圍。制定公共利益征地負(fù)面清單。通過列舉并公開不屬于公共利益用地的清單，使之成為各級(jí)政府和國土部門加強(qiáng)土地管理的依據(jù)。在土地征收時(shí)嚴(yán)格“公共利益用途”審核，通過嚴(yán)格界定、審核公共利益，從法律層面對各種土地征收行為進(jìn)行限制，減少非公益性用地劃撥，清理以公共利益為名劃撥而實(shí)際上用于營利性目的的土地。
加快推進(jìn)征地制度改革。加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記，給農(nóng)民發(fā)放土地使用證書，明確農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，防止因產(chǎn)權(quán)不明晰而致使農(nóng)民土地權(quán)益受損。建立土地征收聽證制度，為利益相關(guān)方搭建表達(dá)利益訴求的平臺(tái)，賦予農(nóng)民充分的知情權(quán)、參與權(quán)、談判權(quán)。被征地農(nóng)民可以就土地征收是否合法合規(guī)發(fā)表意見，農(nóng)民和政府雙方可以平等協(xié)商確定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、完善土地征地補(bǔ)償方案。提高對農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為商業(yè)用途的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不管是公益性用途還是非公益性用途，只要是將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，相關(guān)補(bǔ)償都應(yīng)與該土地當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐纳虡I(yè)價(jià)值相符。建立多區(qū)域、多用途征地價(jià)值補(bǔ)償評(píng)估體系，健全被征地農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益轉(zhuǎn)換保障機(jī)制、土地征用增值收益分配機(jī)制，保障土地民生、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，國家、集體、個(gè)人利益協(xié)調(diào)同步增長。
最大限度保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，讓農(nóng)戶擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地用益物權(quán)資產(chǎn)化。延長農(nóng)村土地使用權(quán)的期限，使自動(dòng)續(xù)期合法化。亟須在修訂《土地法》時(shí)明確土地承包權(quán)的權(quán)能，包括占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓、抵押和遺贈(zèng)等，同時(shí)還要明確禁止在承包期內(nèi)對農(nóng)民承包地進(jìn)行重新分配和調(diào)整。在法律賦予農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的同時(shí)，應(yīng)考慮賦予農(nóng)民宅基地“收益權(quán)”，使宅基地用益物權(quán)的賦權(quán)與一般用益物權(quán)同步。建立宅基地退出流轉(zhuǎn)機(jī)制和平臺(tái)建設(shè)，明確農(nóng)民的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不以退出宅基地使用權(quán)為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化中還需要建立健全失地農(nóng)民保障制度，創(chuàng)新農(nóng)村土地“功能性替代”機(jī)制，將完全失地或部分隱性失地的農(nóng)民全部納入城鎮(zhèn)最低生活保障體系，確保農(nóng)民失去土地而不失去其生存和發(fā)展能力，真正讓失地農(nóng)民當(dāng)期有保障、未來可持續(xù)、預(yù)期穩(wěn)定，共享工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。■
