政府管理從大的方面說，可以分為常態(tài)管理和應(yīng)急管理。而常態(tài)管理很顯然是在常規(guī)狀態(tài)下的管理，這種管理往往會基于政府所承擔(dān)的職能進行專業(yè)化的分工，并在專業(yè)化分工的基礎(chǔ)上組建不同的部門，再由這些部門根據(jù)法律的授權(quán)按照既定的規(guī)則、制度和程序來進行管理。而應(yīng)急管理顧名思義就是政府面對突發(fā)性的公共事件而啟動的緊急管理，由于突發(fā)事件的發(fā)生不會自動基于部門分工而只發(fā)生在一個部門的管轄范圍之內(nèi)，因此突發(fā)事件的應(yīng)急救援也更多表現(xiàn)為一種多部門聯(lián)合救援模式，特別是一些比較大的突發(fā)事件，更是需要協(xié)調(diào)某一區(qū)域內(nèi)幾乎所有的應(yīng)急救援力量，甚至包括那些不屬于本區(qū)域?qū)俚卣芾淼拇构軉挝坏膽?yīng)急救援力量。這些應(yīng)急力量在常態(tài)管理下，是分屬于不同的部門和單位的，而且很可能相互并沒有隸屬關(guān)系，那么當(dāng)這些常態(tài)管理下分屬于不同的、相互沒有隸屬關(guān)系的部門和單位的應(yīng)急力量需要同時動員起來應(yīng)對同一個突發(fā)公共事件的時候，由誰來負責(zé)協(xié)調(diào)和指揮呢？這就要靠應(yīng)急管理中科學(xué)高效的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。

　　由于我國應(yīng)急管理體制和機制的探索相對較晚，應(yīng)該說科學(xué)高效的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制至今并沒有真正建立起來，實際上我國應(yīng)急管理中的協(xié)調(diào)聯(lián)動并沒有固定的機制，更多是靠更高階位領(lǐng)導(dǎo)者的臨時授權(quán)而實現(xiàn)的。即突發(fā)事件發(fā)生后，現(xiàn)場各種救援力量的協(xié)調(diào)聯(lián)動需要更高階位的領(lǐng)導(dǎo)到達現(xiàn)場之后所進行的臨時性授權(quán)來實現(xiàn)。這種聯(lián)動模式很顯然屬于一事一議式的聯(lián)動模式，往往會延誤高效聯(lián)動應(yīng)急的時機。以2011年發(fā)生在浙江溫州境內(nèi)的“7·23”甬溫線特大動車追尾事故的應(yīng)急救援為例，可觀察到我們目前是如何對各應(yīng)急救援力量進行協(xié)調(diào)聯(lián)動的。

　　2011年7月23日20時30分05秒，甬溫線浙江省溫州市境內(nèi)，由北京南站開往福州站的D301次列車，與杭州站開往福州南站的D3115次列車發(fā)生動車組列車追尾事故。事故造成D3115次列車第15、16節(jié)車廂脫軌，D301次列車第1至5節(jié)車廂脫軌，其中第2、3節(jié)車廂墜落橋下，第4節(jié)車廂懸空垂靠在高架橋上。事故發(fā)生40秒之后，即20時30分45秒，溫州市公安局就接到了村民的報警電話，接報后溫州市公安局立即向上級公安機關(guān)和溫州市委、市政府報告，同時向溫州軍分區(qū)和市公安消防支隊、武警支隊、衛(wèi)生局、電力公司等部門（單位）通報了情況，并向市公安消防、特警、交警支隊及鹿城、甌海公安分局發(fā)出緊急救援警令。隨后這些救援力量迅速趕赴事故現(xiàn)場，20時33分，距事發(fā)地最近的黃龍派出所民警即到達現(xiàn)場，之后其他救援力量也陸續(xù)到達。

　　從上述時間節(jié)點來看，就此次突發(fā)事件的應(yīng)急反應(yīng)和救援來說，溫州方面的反應(yīng)是及時、迅速而有效的。但由于這些救援力量在常態(tài)管理下是分屬于不同的部門和單位的，這些單位和部門之間并沒有隸屬關(guān)系。因此，這些陸續(xù)到達現(xiàn)場的應(yīng)急救援力量只能是各自為戰(zhàn)，沒有實現(xiàn)有效整合和聯(lián)動，救援中的重復(fù)救援、無序救援也就不可避免。直至21時左右，溫州市委、市政府主要負責(zé)人到達現(xiàn)場之后，他們才根據(jù)到達現(xiàn)場的應(yīng)急救援力量情況，決定成立以消防部隊為主力的溫州市“7·23”事故現(xiàn)場救援指揮部，統(tǒng)一由消防指揮協(xié)調(diào)現(xiàn)場人員搜救工作。得到授權(quán)之后，現(xiàn)場指揮部立即對救援力量進行了明確分工：由派出所民警負責(zé)第一道防線，在最外圍對現(xiàn)場群眾進行疏散，對圍觀群眾進行勸離；由交警負責(zé)第二道防線，對現(xiàn)場周邊交通實行管制，迅速打通事故現(xiàn)場到外圍的綠色通道，確保各類緊急車輛及時進入現(xiàn)場，同時安排600名交警第一時間進入市區(qū)各大交通要道執(zhí)勤，保障傷員搶救的綠色通道暢通；由武警、軍分區(qū)力量負責(zé)第三道防線，對核心現(xiàn)場實行隔離保護，確?，F(xiàn)場救援有序開展。消防力量則直接負責(zé)事故現(xiàn)場的救援，同時他們也將現(xiàn)場救援分成橋下地面、豎靠車廂、高架橋面3個戰(zhàn)斗段，以每節(jié)車廂為一個救援點，展開全面搜救，做到搜查一處、標(biāo)記一處；層層推進，確保不漏一人。應(yīng)該說到這個時候，現(xiàn)場的應(yīng)急救援才真正進入了有序的應(yīng)急救援狀態(tài)，但很顯然此時離最早的應(yīng)急力量到達現(xiàn)場的時間已經(jīng)延誤了將近半個小時，而這又是多么寶貴的半個小時。

　　那么，我們怎樣才能建立一種讓各種平時相互沒有隸屬關(guān)系的應(yīng)急力量，能隨著突發(fā)事件的發(fā)生而自動地聯(lián)動起來，共同應(yīng)對某一突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動機制呢？筆者認為有兩種模式值得我們借鑒。

　　一種模式是法國的做法。法國的應(yīng)急救援聯(lián)動機制的運作是靠一支裝備精良、訓(xùn)練有素的專業(yè)性應(yīng)急救援隊伍——消防隊來實現(xiàn)的。從突發(fā)事件的接報、協(xié)調(diào)其他救援力量比如衛(wèi)生、警察，到現(xiàn)場的指揮等都是由消防力量來完成的，也就是說，在法國的各類突發(fā)公共事件中，接報最早的是消防力量，趕赴和到達現(xiàn)場最早的也是消防力量，負責(zé)指揮協(xié)調(diào)的還是消防力量。這是法律賦予消防的權(quán)力，因此只要是基于應(yīng)急管理的需要，消防就有協(xié)調(diào)聯(lián)動本區(qū)域內(nèi)其他應(yīng)急力量的權(quán)力，而不需要更高階位的領(lǐng)導(dǎo)來臨時授權(quán)。

　　另一種模式是美國的做法。美國是將突發(fā)事件先進行較為詳細的分類，比如聯(lián)邦應(yīng)急總署在其《美國聯(lián)邦政府應(yīng)急反應(yīng)計劃》中就列出包括交通、通訊、公共工程、火災(zāi)等12種類別的突發(fā)事件，針對每種突發(fā)事件的應(yīng)急救援都明確指定了一個牽頭部門和眾多的協(xié)助部門，這樣一旦這類突發(fā)事件爆發(fā)，其牽頭部門就可以在無需請求更高階位的部門或領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)的前提下，直接對那些協(xié)助部門發(fā)出協(xié)調(diào)命令，所有協(xié)助部門也就有責(zé)任和義務(wù)服從牽頭部門的協(xié)調(diào)指令。以交通事故類突發(fā)事件為例，其牽頭部門就是交通部，而協(xié)助部門則包括農(nóng)業(yè)部、國防部、財政部、國務(wù)院、聯(lián)邦應(yīng)急總署、總務(wù)署、田納西河流域管理局以及郵政局8個部門。這就意味著一旦發(fā)生交通事故類突發(fā)事件，交通部門就可以根據(jù)應(yīng)急救援的需要直接向并沒有隸屬關(guān)系的農(nóng)業(yè)部等8個部門發(fā)出協(xié)助指令，而這8個部門所擁有的應(yīng)急資源包括人力和財物也就可以由交通部直接調(diào)配使用。

　　無論是法國的做法還是美國的做法，其共同點都是通過事先的法律或預(yù)案規(guī)定某種聯(lián)動機制，而一旦進入應(yīng)急救援模式，這種聯(lián)動機制就可以將常態(tài)下分散在各部門和單位的應(yīng)急救援力量迅速協(xié)調(diào)聯(lián)動起來，以共同應(yīng)對某一突發(fā)公共事件。應(yīng)該說這兩種聯(lián)動模式都可以打破我們目前所采用的一事一議式模式，也都不會出現(xiàn)應(yīng)急救援初期的群龍無首和各自為戰(zhàn)的局面，更不需要等更高階位的領(lǐng)導(dǎo)到場并臨時授權(quán)之后才會有高效而有序的救援。

　　基于我國地域廣、人口多、各種突發(fā)公共事件發(fā)生的幾率較高的現(xiàn)實，筆者認為美國的做法更有借鑒價值。而且，我們也有了一些基礎(chǔ)，比如我們已經(jīng)將突發(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全四大類，每類突發(fā)事件也大體有了相應(yīng)的主管單位。但我們還需將這四大類突發(fā)公共事件再進行細化，以事故災(zāi)難類為例來看，這類突發(fā)事件其實又可以分為很多不同的類別，比如交通類、礦難類、安全生產(chǎn)等等，而這每一類別的應(yīng)急救援特點、需要的設(shè)備、救援技巧等都有很大的差異，完全有必要進一步細化。然后，在細化的基礎(chǔ)上，我們就可以為每類突發(fā)事件的應(yīng)急救援事先指定一個合適的牽頭部門和必要的協(xié)助部門，這樣一旦這類突發(fā)事件發(fā)生，牽頭部門的救援力量就可以名正言順地協(xié)調(diào)和指揮各協(xié)助部門的救援力量，而不需要等更高階位領(lǐng)導(dǎo)的臨時授權(quán)，這樣科學(xué)有序的應(yīng)急救援在時間點上就可以大大前提，救援的質(zhì)量和效果也會更好?！?/p>