近年，學(xué)術(shù)界和政府界不斷地呼吁要通過調(diào)整國民收入分配格局來擴(kuò)大消費(fèi)需求，特別是黨的十七大報(bào)告提出了要不斷提高居民收入在國民收入分配中的比重，以及勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重，更顯示了中央政策趨向，那么調(diào)整的目的究竟是什么，政府在調(diào)整國民收入分配格局中的功能是什么以及怎么調(diào)整等問題均值得進(jìn)一步研究。

　　一、調(diào)整國民收入分配格局的目的

　　國民收入分配格局是在整個(gè)國民收入這個(gè)大盤子中，政府、企業(yè)和居民收入的比例。調(diào)整國民收入分配格局就是要實(shí)現(xiàn)其分配比例的合理化。從我國目前的情況來看，調(diào)整國民收入分配格局主要有三個(gè)目的。

　　一是提高居民收入在國民收入中的比例和勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比例。

　　改革開放30年來，伴隨國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入也有了大幅度增加，農(nóng)村居民人均純收入從1978年的134元增加到2008年的4761元，城市居民的人均可支配收入從1978年的343元增加到2008年的15781元，分別是1978年的35.53倍和46倍，城鄉(xiāng)居民的生活水平有了巨大提高。但與國民經(jīng)濟(jì)的高速增長水平相比，則相對緩慢了。因?yàn)?008年我國的GDP總量是1978年的82.49倍，這就說明城鄉(xiāng)居民還沒有充分享受到改革開放的成果。要讓改革開放的陽光普照廣大人民群眾，就需要盡快地調(diào)整國民收入分配格局，更快地提高城鄉(xiāng)居民收入在國民收入分配中的比例和提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比例。只有不斷提高城鄉(xiāng)居民收入特別是中低收入者的收入，提高勞動(dòng)報(bào)酬，才能實(shí)現(xiàn)共同富裕，社會(huì)主義制度的優(yōu)越性才能夠充分體現(xiàn)出來。

　　二是刺激消費(fèi)需求。

　　從需求的角度來講，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長有三駕馬車，這就是投資需求、消費(fèi)需求和出口需求。具體到我國近年的經(jīng)濟(jì)增長不難看出，拉動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力主要依靠投資和出口。從投資需求來說，我國的投資率自2003年以來都維持在40％的高位上，其中2004年達(dá)到43.5％，是改革開放以來也是建國以來的最高點(diǎn)。根據(jù)世界銀行世界發(fā)展指標(biāo)數(shù)據(jù)庫提供的資料來看，世界各國平均資本形成率1990年為23.4％，2000年為22.3％，2003年為20.7％，2004年為21.4％，從世界各國的投資率來看，一般都維持在20％—23％，大體比我國要低20個(gè)百分點(diǎn)。由此我們可以看出，我國的投資率長期以來一直維持在過高的水平，固然，我國處于工業(yè)化中期階段和城市化加速發(fā)展的時(shí)期，需要大量投資，但過高的投資率顯然超出了正常水平，其結(jié)果是擠占了消費(fèi)，浪費(fèi)了資源，患上了投資依賴癥和惡性循環(huán)的怪圈，即高投資率→高經(jīng)濟(jì)增長率→高通脹率→政策緊縮→投資率降低→經(jīng)濟(jì)增長率降低國民經(jīng)濟(jì)不景氣，要刺激經(jīng)濟(jì)增長還需要依賴高投資。

　　從出口需求來說，自1979年到2007年我國出口額年均增長18.1％，其中2001年到2007年則年均增長25.4％。2007年我國出口總額超過1.2萬億美元，約合人民幣9.35萬億元，占當(dāng)年GDP總量的37.47％，這就意味著接近于四分之一的GDP需要依賴國外需求來實(shí)現(xiàn)，2008年即使遇到金融乃至經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，中國出口額依然達(dá)到1.428萬億美元，按照2008年的年中匯率，約合9.9萬億人民幣，占GDP總量依然達(dá)到三分之一。一方面這是好事，通過國外需求來拉動(dòng)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長，另一方面也隱藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，這就是過度依賴國外需求必然會(huì)造成國民經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定，因?yàn)槭澜缃?jīng)濟(jì)總是在波動(dòng)中。從1978年到2008年我國出口額的巨大波動(dòng)中可以看出這一點(diǎn)，如1992年我國出口額增長率達(dá)到18.1％，而1993年就陡降為8％；1995年出口額增長率為22.9％，1996年就直落1.5％；1997年再度升至21％，而1998年只有0.5％。從此可以看出，世界市場是不穩(wěn)定的，如果過度依賴不穩(wěn)定的世界市場，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)要保持平穩(wěn)增長恐怕是難上加難。

　　要保持國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速健康發(fā)展，除了要保持一定的投資和出口規(guī)模以外，關(guān)鍵需要依靠消費(fèi)需求。而從我國的消費(fèi)需求來看，恰恰面臨著消費(fèi)需求不足的矛盾。其主要表現(xiàn)之一就是消費(fèi)率長期低迷，尤其是2000年之后，我國的消費(fèi)率呈現(xiàn)逐年下降態(tài)勢，到2007年只有48.6％，是改革開放以來最低的一年。而世界平均消費(fèi)率近年一直維持在79％—80％，我國與世界平均水平相比相差30多個(gè)百分點(diǎn)。之所以消費(fèi)需求不足，固然有中國居民節(jié)儉和高儲(chǔ)蓄的習(xí)慣，但根本原因還是收入水平太低，消費(fèi)不起，再加之老百姓對未來缺乏一個(gè)良好預(yù)期。腰包不鼓，消費(fèi)的腰桿就不硬，這是永遠(yuǎn)的真理。

　　三是構(gòu)建和諧的收入分配關(guān)系。

　　在我國不同地區(qū)、不同群體居民收入都有大幅度提高的情況下，我國的收入分配格局也出現(xiàn)了在政府、企業(yè)和居民之間過分向政府和企業(yè)傾斜，呈現(xiàn)出國富民窮的趨勢；在政府之間的分配中，在現(xiàn)有的中央和地方職能的條件下，過分向上一級政府傾斜，出現(xiàn)中央財(cái)政喜氣洋洋、省級財(cái)政穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)、地級財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)、縣級財(cái)政哭爹叫娘、鄉(xiāng)級財(cái)政幾乎無望的趨勢。在企業(yè)之間的分配中，過分向少數(shù)壟斷性企業(yè)和資源性企業(yè)傾斜，呈現(xiàn)出競爭性越強(qiáng)利潤率越低，壟斷性越強(qiáng)利潤率越高的態(tài)勢；在企業(yè)內(nèi)部分配中，過分向企業(yè)經(jīng)營管理者傾斜，普通職工收入增長緩慢，特別是民營企業(yè)和少數(shù)金融保險(xiǎn)企業(yè)表現(xiàn)更為突出。居民之間過分向少數(shù)人傾斜，既出現(xiàn)了難以統(tǒng)計(jì)的百萬千萬和億萬富翁，也還有大量的絕對貧困者。從不同區(qū)域收入分配關(guān)系來看，東部地區(qū)居民收入增長快，而中西部地區(qū)居民收入增長相對較為緩慢。調(diào)整收入分配關(guān)系，就是要調(diào)整不合理的收入分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)收入分配的合理化，構(gòu)建和諧的收入分配關(guān)系。

　　二、政府在調(diào)整國民收入分配格局中的職能

　　不合理的收入分配格局是長期形成的，要實(shí)現(xiàn)國民收入分配格局的合理化也是一個(gè)長期的任務(wù)，關(guān)鍵的問題是形成一個(gè)國民收入分配合理化的機(jī)制，首先需要科學(xué)定位政府在國民收入分配格局調(diào)整中應(yīng)有的功能。主要包括以下幾個(gè)方面：

　　一是在政府內(nèi)部的分配中，重新界定中央政府和地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)，使事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配。

　　按照常理，無論是中央政府還是地方政府，相對于市場和居民而言都是政府，在財(cái)政的分配上不應(yīng)該存在誰拿得多誰拿得少的問題。但自上個(gè)世紀(jì)90年代中期以來，這個(gè)問題越來越突出，關(guān)鍵是事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配，突出一點(diǎn)就是事權(quán)下放，財(cái)權(quán)上收，地方政府財(cái)權(quán)越來越少，而要管得事卻越來越多；中央政府的財(cái)權(quán)越來越大，而相對于地方政府而言事權(quán)卻在縮小。財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配，一方面導(dǎo)致地方政府在現(xiàn)有的財(cái)政格局下，要么無力辦事，該辦的事不辦，需要急辦的事緩辦，其結(jié)果必然導(dǎo)致地方政府不作為；要么就在財(cái)政以外搞預(yù)算外收入，就產(chǎn)生了亂攤派、亂罰款、亂收費(fèi)，雖然中央政府三令五申，但效果甚微，其實(shí)責(zé)任不在地方政府，因?yàn)?，中央政府往往要求辦事而不給錢，這就是中央政府請客而地方政府埋單。錢從哪來，只有從財(cái)政以外的渠道來，治理三亂就達(dá)不到預(yù)期效果。另一方面，中央集中了過多的財(cái)政，固然可以加強(qiáng)宏觀調(diào)控，增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付功能，但在現(xiàn)有的體制下，特別是轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范，導(dǎo)致“跑部前進(jìn)”，并由此產(chǎn)生無法估量的財(cái)政資金跑冒滴漏現(xiàn)象，因?yàn)閷Φ胤秸裕灰ㄙM(fèi)1000萬要到了1100萬也是合算的。而且中央政府的不少專項(xiàng)支出和轉(zhuǎn)移支付往往又被層層截留，使用效果自然大打折扣。

　　調(diào)整中央政府和地方政府的收入分配格局不應(yīng)該簡單地劃分中央和地方財(cái)政的分配比例，而應(yīng)該調(diào)整財(cái)權(quán)和事權(quán)，只要財(cái)權(quán)和事權(quán)相一致，就不存在誰多誰少的問題，財(cái)多多辦事，財(cái)少少辦事。相反，如果地方政府所獲得的財(cái)政比例增加了，卻要承擔(dān)更多的事權(quán)，必然于事無補(bǔ)，甚至?xí)夯醒牒偷胤降呢?cái)政關(guān)系。既然如此，調(diào)整的措施無非兩個(gè)，一個(gè)是在現(xiàn)有的財(cái)政分配格局下，增加中央政府的事權(quán)，本來應(yīng)該由地方政府承擔(dān)的事權(quán)，由中央政府接管，減輕地方政府財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)，如中小學(xué)教師的工資由中央政府支出；另一個(gè)就是在現(xiàn)有的事權(quán)不變的前提下，降低中央政府所得比例，提高地方政府所得比例。或者由此二者衍生出的第三個(gè)辦法無非就是既調(diào)整事權(quán)又調(diào)整財(cái)權(quán)，最終使二者相匹配。

　　二是在政府與企業(yè)之間的分配中，要根據(jù)不同的情況采取不同措施。

　　主要分為三種情況，第一種情況，對于一般的競爭性企業(yè)，要進(jìn)一步減稅免費(fèi)。之所以如此，理由有二，一是我國財(cái)政收入近年呈現(xiàn)超速增長趨勢，多年來財(cái)政收入增長幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于GDP增長幅度，這就意味著政府拿的多企業(yè)拿的少，不利于企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)特別是內(nèi)涵擴(kuò)大再生產(chǎn)，不利于我國企業(yè)在國際市場上的競爭。從單個(gè)企業(yè)而言，我國企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重的問題依然十分突出。我國企業(yè)的所得稅稅率為25％，不是世界上最高的國家，但是除了稅之外，我國企業(yè)還要負(fù)擔(dān)各種規(guī)費(fèi)，稅費(fèi)相加，我國企業(yè)的負(fù)擔(dān)成為世界上最重的國家之一。因此減稅免費(fèi)是減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)增強(qiáng)競爭力的有效手段。二是不斷提高企業(yè)職工特別是農(nóng)民工收入，既是政府要求，也是職工的愿望，要解決這一問題，既需要提高企業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率和經(jīng)濟(jì)效益，讓企業(yè)有錢為職工提高工資，也需要政府讓利。把政府的收入轉(zhuǎn)化成職工收入。因?yàn)椋M管按照法律特別是新的《勞動(dòng)合同法》要求不斷提高勞動(dòng)者收入包括建立社會(huì)保障制度，但是企業(yè)沒有錢為職工提高福利待遇，其結(jié)果要么是企業(yè)維持現(xiàn)有的工資標(biāo)準(zhǔn)，要么必然減員，增加失業(yè)。要讓企業(yè)提高職工福利待遇，只有政府降稅和免費(fèi)，讓企業(yè)有更大的為職工提高福利的空間。

　　第二種情況，對于資源性企業(yè)，則需要提高資源稅。目前我國資源稅過低，如我國原油每噸的資源稅額為8元—30元，煤炭為每噸0.3元—5元，其他礦產(chǎn)資源的稅率也是比較低的。其結(jié)果一方面導(dǎo)致企業(yè)采礦成本過低，亂采濫采，采富棄貧嚴(yán)重，造成了粗放式開采；另一方面則造就了采礦企業(yè)的超額利潤，不少企業(yè)主成為暴富群體。這無異于將國家的財(cái)富轉(zhuǎn)移到少數(shù)人手中，加劇了收入分配不公的矛盾。要解決這一問題，重要途徑就是提高資源稅稅率。

　　第三種情況，對于壟斷性企業(yè)，一方面要打破壟斷，進(jìn)一步減少壟斷企業(yè)的數(shù)量。我國目前的壟斷性企業(yè)不是在自由競爭基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，而是具有行政壟斷性質(zhì)，也就是說通過政府的強(qiáng)制力量形成了企業(yè)的壟斷地位，企業(yè)因此而獲得超額壟斷利潤，壟斷企業(yè)員工的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般的競爭性企業(yè)。難怪有人形容現(xiàn)在的高收入行業(yè)是“四行加一保，兩電加一草，自來水加電腦，掃地拿得也不少”，從此可以看出，在高收入行業(yè)中，除了個(gè)別的是競爭性的高技術(shù)行業(yè)之外，其他都具有市場壟斷性質(zhì)。憑借壟斷地位過多地發(fā)放工資和福利顯然是不合理的。要解決這一問題，需要打破壟斷，進(jìn)一步降低進(jìn)入門檻，特別是解除所有制限制，讓更多的企業(yè)特別是民營企業(yè)參與競爭，其結(jié)果自然就會(huì)形成平均利潤率，職工收入不會(huì)因?yàn)樾袠I(yè)性質(zhì)不同而有過大差異。另一方面，對于確需壟斷的行業(yè)則應(yīng)征收壟斷稅。即使一部分行業(yè)引入競爭以后，必將還有一部分行業(yè)由于涉及國家安全等，需要繼續(xù)保持壟斷地位，需要征收壟斷稅，因?yàn)檫@是國家賦予其壟斷地位，制定壟斷高價(jià)，而不是由于企業(yè)改進(jìn)技術(shù)提高勞動(dòng)生產(chǎn)率帶來的，因此，應(yīng)通過壟斷稅的方式上解國家，而不是留在企業(yè)內(nèi)部。

　　三是在政府支出中要減少經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，加大民生方面的支出。

　　我國目前而且未來相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)將處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化過程中，固然需要政府加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的力度，這是無可厚非的。但問題是長期以來，政府直接投資于企業(yè)的資金過多，特別是投入一般性競爭領(lǐng)域，用于企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)或技術(shù)改造，結(jié)果是不少資金打了水漂，有去無回。據(jù)中國財(cái)政年鑒提供的數(shù)據(jù)，近年我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比重雖然呈現(xiàn)逐年下降的態(tài)勢，但仍然高達(dá)30％。而關(guān)系到民生方面的資金投入則不足，2008年我國中央和地方兩級財(cái)政中用于社會(huì)保障和就業(yè)的支出只有6770億元，占我國當(dāng)年財(cái)政支出比重只有11％，而發(fā)達(dá)國家和相當(dāng)多的發(fā)展中國家均在20％以上。因此，需要逐步提高民生支出的比重，特別是在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障方面的支出。

　　四是在政府與市場的定位上，凡是市場能夠解決的，政府就不要干預(yù)。

　　建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，就是要讓市場在資源配置過程中起到基礎(chǔ)性作用。而長期以來，存在的一個(gè)突出問題就是政府對市場干預(yù)過多，扭曲了市場信號，進(jìn)而扭曲了收入分配機(jī)制。如我國農(nóng)民收入增長速度長期偏低，一個(gè)重要原因就是土地以及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格被扭曲，農(nóng)民直接受到損失。就土地而言，在城市化和工業(yè)化過程中，沒有土地市場，政府和開發(fā)商往往把農(nóng)民的土地以極其低廉的價(jià)格強(qiáng)行征收，轉(zhuǎn)手價(jià)格就翻了不知多少倍，政府和企業(yè)獲得了巨額收益，農(nóng)民的利益受到侵害。如我國的高速公路在征地的過程中以公共設(shè)施的名義低價(jià)購買，而實(shí)際上高速公路完全是贏利性質(zhì)的，高速公路公司獲得了巨大的土地差價(jià)。就農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格而言，長期以來實(shí)施的低廉價(jià)格，直接損害了農(nóng)民的利益。再如近年國際能源價(jià)格特別是石油價(jià)格大幅度上揚(yáng)，我國一方面用財(cái)政收入補(bǔ)貼煉油企業(yè)，維持國內(nèi)能源的低價(jià)格，另一方面用財(cái)政收入補(bǔ)貼出租車，其結(jié)果不僅鼓勵(lì)能源浪費(fèi)，而且扭曲了國民收入分配格局，因?yàn)?，這是用納稅人的錢在補(bǔ)貼高收入者，因?yàn)橄哪茉炊嗟耐歉呤杖胝?，如高收入者擁有小轎車，高收入者乘坐出租車。

　　三、優(yōu)化國民收入分配格局需要強(qiáng)化法律功能

　　優(yōu)化和調(diào)整國民收入分配格局的實(shí)質(zhì)是如何分配國民收入這塊蛋糕，面對愈來愈大的蛋糕，每一個(gè)分配主體都想多得一點(diǎn)，究竟怎樣才能分配好這塊蛋糕，除了要對政府職能進(jìn)行科學(xué)定位以外，更需要強(qiáng)化法律在國民收入分配方面的功能，這樣才能更科學(xué)、更穩(wěn)定。

　　市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)早已形成了人們的共識，30年來雖然我們的法律不斷得以完善，但人治的痕跡依然十分明顯。人治無疑會(huì)表現(xiàn)出諸多的隨意性，朝令夕改，讓市場主體無所適從；人治還表現(xiàn)出更多的權(quán)力化特點(diǎn)，國民收入不是按實(shí)際需要分配，而是按權(quán)力分配，權(quán)大多得，權(quán)小少得就成為必然。目前我國的國民收入分配格局之所以不合理，一個(gè)很重要的原因是目前的國民收入分配格局是屬于權(quán)力分配型，哪個(gè)部門、單位、群體的權(quán)力大，哪個(gè)部門、單位和群體就可以多分配一點(diǎn)。如中央政府的權(quán)力大于地方政府，中央政府就可以多分得一定比例。比如從政府與企業(yè)的分配關(guān)系來看，政府相對處于強(qiáng)勢地位，于是產(chǎn)生了諸多不合理的收費(fèi)，企業(yè)敢怒不敢言。再比如，企業(yè)與職工個(gè)人相比，企業(yè)處于強(qiáng)勢地位，特別是民營企業(yè)和外資企業(yè)更是如此，其結(jié)果是職工的正當(dāng)權(quán)利往往得不到有效維護(hù)，職工的收入水平相對增長緩慢。這些都表明權(quán)力在國民收入分配格局中發(fā)揮了巨大作用，這是不符合市場經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)則的。再比如，在城市化的過程中，存在不少地方政府與開發(fā)商共同侵害城鄉(xiāng)居民利益的現(xiàn)象，強(qiáng)行征收農(nóng)民土地，強(qiáng)行拆除城市居民的房屋。

　　要解決這一問題，需要通過法律的途徑，用法律來規(guī)范各分配主體的權(quán)利和地位。法律面前人人平等，這里的平等是實(shí)際的平等，而不是名義的平等而實(shí)際上的強(qiáng)權(quán)法律。在此進(jìn)一步延伸出來的問題就是作為法律法規(guī)制定和頒布部門的全國人大，需要真正地超越政府，發(fā)揮更大作用，要不偏不倚地站在公正的立場上，制定公正的法律，人大代表要切實(shí)地代表廣大人民的利益，而不能成為橡皮圖章。尤其值得注意的是，法律不能成為強(qiáng)化部門利益的擋風(fēng)墻。一個(gè)時(shí)期以來，法律部門化的傾向愈來愈重，其結(jié)果以部門利益強(qiáng)加于國家利益之上，其結(jié)果利益必然向有利于制定或起草法律的部門傾斜，導(dǎo)致法律和法規(guī)喪失了公正性。

　　有了法律，中央政府與地方政府的分配關(guān)系就可以得以規(guī)范，不僅規(guī)范從國民收入這個(gè)大盤子中分得了多少，還要規(guī)范支出，收入與支出、權(quán)利與義務(wù)是相對應(yīng)的。有了法律，政府與企業(yè)的分配關(guān)系也可以得到規(guī)范，特別是哪些費(fèi)要并入稅中合并征收，哪些費(fèi)要取消等。有了法律，企業(yè)與職工的分配關(guān)系也得以規(guī)范，特別是職工的最低工資標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)保障等都將成為剛性制度，而不是可有可無、可多可少的東西。