作為構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容和全面建成小康社會的重要指標(biāo)，社會保障制度被提升到前所未有的戰(zhàn)略高度，社會保障制度進(jìn)入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和制度創(chuàng)新完善的新階段。因此，我們要在不斷完善城鎮(zhèn)社會保障體系的同時(shí)，更加注重農(nóng)村的社會保障體系建設(shè)，統(tǒng)籌兼顧，大膽創(chuàng)新，加快推進(jìn)中國特色農(nóng)村社會保障體系建設(shè)。

　　我國社會保障制度開始進(jìn)入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和制度創(chuàng)新完善的新階段

　　新中國成立后，黨和政府高度重視社會保障工作，社會保障伴隨經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而不斷改革完善。社會保障制度從無到有，從城鎮(zhèn)到農(nóng)村，從正規(guī)就業(yè)人群到城鄉(xiāng)全體居民，從“摸著石頭過河”，到上升為法律保障。目前已基本形成了保障項(xiàng)目比較齊全，保障范圍覆蓋城鄉(xiāng)全體居民，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制和社會發(fā)展需要，具有中國特色的社會保障體系架構(gòu)。

　　黨的十七大提出到“2020年，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”。作為構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容和全面建成小康社會的重要指標(biāo)，社會保障制度被提升到前所未有的戰(zhàn)略高度，社會保障制度開始進(jìn)入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和制度創(chuàng)新完善的新階段。按照到2012年前初步建立具有中國特色的社會保障制度框架、2020年建立完善的中國特色的社會保障體系，并覆蓋全體居民的要求，我國社會保障進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段：一是將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)范圍；二是開展被征地農(nóng)民社會保障；三是開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)；四是許多地方開始探索和實(shí)踐城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障。

　　我國社會保障體系建設(shè)和發(fā)展的主要成效

　　經(jīng)過30多年的改革發(fā)展，我國農(nóng)村社會保障體系框架基本建立，制度和政策體系得到進(jìn)一步完善，機(jī)制逐步健全，成效顯著。突出體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　農(nóng)村社會保障制度體系框架初步形成。經(jīng)過幾十年探索，形成了以社會保險(xiǎn)、社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置和社會慈善事業(yè)在內(nèi)的農(nóng)村社會保障制度框架，制度運(yùn)行總體平穩(wěn)。

　　覆蓋范圍逐步擴(kuò)大。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)自2009年試點(diǎn)以來，截至2010年12月，全國有27個(gè)省、自治區(qū)的838個(gè)縣(市、區(qū)、旗)和4個(gè)直轄市部分區(qū)縣開展國家新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。新型農(nóng)村合作醫(yī)療方面，截止2010年底，全國有2678個(gè)縣(區(qū)、市)開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，參合人口數(shù)達(dá)8.36億人，參合率為96%。農(nóng)村基本生活保障制度于2007年建立以來，其覆蓋人口迅速擴(kuò)大。

　　待遇水平逐步提高。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)，地方財(cái)政對個(gè)人繳費(fèi)提供不低于每年30元的繳費(fèi)補(bǔ)貼，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由政府全額提供，其標(biāo)準(zhǔn)不低于55元/月。新型農(nóng)村合作醫(yī)療方面，政府財(cái)政不斷增加補(bǔ)助力度。醫(yī)療救助方面，2009年，全國累計(jì)救助貧困農(nóng)民4789.1萬人次，其中資助參加合作醫(yī)療4059.1萬人次，人均資助25.9元。全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)由2008年的每人每月82.3元，提高到2010年的117元。2010年全國五保集中供養(yǎng)175.9萬人，平均供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)2951元/年，供養(yǎng)水平逐年提高。

　　在農(nóng)村建立了一支社會保障管理服務(wù)隊(duì)伍，管理服務(wù)能力不斷增強(qiáng)。為適應(yīng)新農(nóng)保試點(diǎn)工作，各地大力加強(qiáng)組織建設(shè)，健全機(jī)構(gòu)，充實(shí)隊(duì)伍。2010年，新增農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)188個(gè)，新增農(nóng)保工作人員3048人。試點(diǎn)縣所屬15209個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均配有工作人員，試點(diǎn)縣各行政村均配有協(xié)管員。以“金保工程”為骨干的社會保險(xiǎn)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，正在向農(nóng)村延伸，開始發(fā)行社會保障卡。農(nóng)民足不出戶，即可通過網(wǎng)絡(luò)等獲得社會保障信息、領(lǐng)取社保待遇等。

　　建立和完善了政府財(cái)政對農(nóng)村社會保障的投入機(jī)制。2003年前，我國社會保障制度建設(shè)重點(diǎn)在城鎮(zhèn)，農(nóng)村社會保障體系建設(shè)滯后，財(cái)政投入農(nóng)村社會保障力度小。隨著新農(nóng)保和新農(nóng)合覆蓋面擴(kuò)大，財(cái)政在農(nóng)村社會保障方面的投入逐年增加。

　　我國農(nóng)村社保體系發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

　　當(dāng)前，我國正進(jìn)入全面建設(shè)社會主義和諧社會新的發(fā)展階段。站在新的歷史起點(diǎn)，總體來說，農(nóng)村社會保障不論從體系建設(shè)、覆蓋面還是待遇水平等方面，還有較大差距，面臨諸多新要求和新挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在：

　　工業(yè)化加速，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)急劇變化，農(nóng)村的社會保障問題更加突出。經(jīng)過30多年來改革開放，我國進(jìn)入工業(yè)化中期階段，工業(yè)化加速、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)巨變。第六次人口普查結(jié)果顯示，2010年末，我國的城鎮(zhèn)化率已達(dá)49.68%。到2020年城鎮(zhèn)化率有可能到達(dá)60%。這種快速變化的格局，凸顯了現(xiàn)行社會保障的制度缺失：一方面，大量在城鄉(xiāng)之間流動的農(nóng)民工，許多人還沒參保，有的參保的也存在春節(jié)回鄉(xiāng)時(shí)“退保”。另一方面，大量青壯年勞動力轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)就業(yè)，留在農(nóng)村的多是老弱婦孺，“空巢化”狀況嚴(yán)重，傳統(tǒng)的土地保障和家庭養(yǎng)老難以為繼。如何既體現(xiàn)公平普惠，又適應(yīng)城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間發(fā)展不平衡、財(cái)政支撐能力各不相同、個(gè)人繳費(fèi)能力差異大等現(xiàn)實(shí)狀況，加快推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系建設(shè)，還需要一個(gè)長期艱苦探索的過程。

　　社會保障制度“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”明顯。我國的養(yǎng)老保障制度經(jīng)過近20年的不斷改革和完善，形成了現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工和農(nóng)民的社會保障制度框架?？傮w上，這一制度框架的形成和發(fā)展演變過程，一方面，是適應(yīng)了我國不同發(fā)展階段的需要，與我國的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相輔相成，在推動和促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用；但另一方面，正是出于不同時(shí)期的不同需要出臺了相應(yīng)的保障制度，因而也帶有各個(gè)不同時(shí)代和發(fā)展階段的明顯特征，還有明顯的城鄉(xiāng)二元痕跡。特別是在我國工業(yè)化、城市化、老齡化都在加速發(fā)展，而社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展無時(shí)無刻不需要社會保障的今天，對社會保障進(jìn)行系統(tǒng)的框架設(shè)計(jì)和長遠(yuǎn)的考慮安排，勢在必行。

　　城鄉(xiāng)社會保險(xiǎn)關(guān)系不銜接，跨城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移接續(xù)難。不論是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)還是醫(yī)療保險(xiǎn)，城鄉(xiāng)制度之間缺乏銜接通道。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行不同的制度設(shè)計(jì)，繳費(fèi)和待遇水平相差懸殊，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系在兩個(gè)制度之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題還沒有解決。城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合方面，也缺乏轉(zhuǎn)移銜接的通道。

　　農(nóng)村社會保險(xiǎn)實(shí)際覆蓋面不高，城鄉(xiāng)覆蓋面存在差距。隨著新農(nóng)保、新農(nóng)合，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)，目前我國針對各個(gè)群體的養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度已基本建立，可以說，全民醫(yī)保和人人享有基本養(yǎng)老保障的制度目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)。但與此同時(shí)，還有大量未保人群，他們沒有任何老年保障。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚處于試點(diǎn)階段，多數(shù)農(nóng)民還沒有加入進(jìn)來。

　　統(tǒng)籌層次低，基金不能保值增值。一方面，新農(nóng)保和新農(nóng)合大多以縣級統(tǒng)籌為主，統(tǒng)籌層次較低，影響了在更大范圍內(nèi)的社會共濟(jì)和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，也不利于制度統(tǒng)一和降低經(jīng)辦成本，提高經(jīng)辦效率。而另一方面，基金保值增值問題更為突出。由于新農(nóng)保實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶結(jié)合的模式，未來參保者的待遇水平，在一定程度上取決于個(gè)人賬戶的積累額和保值增值的情況。但目前，全國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金平均收益率不高，農(nóng)?；鹬荒艽驺y行、買國債，運(yùn)營效率低，隨著通貨膨脹壓力增長，面臨更大的貶值風(fēng)險(xiǎn)。隨著新農(nóng)保制度的擴(kuò)大試點(diǎn)和推廣普及，基金規(guī)模越來越大，如何管理和運(yùn)營所籌集的新農(nóng)保資金，實(shí)現(xiàn)保值增值，是十分迫切的要求。

　　加快推進(jìn)農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的思考

　　建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的目標(biāo)是：建立具有中國特色、全民共享的社會保障制度、機(jī)制和體制，實(shí)現(xiàn)保障對象全民化、保障方式多樣化、籌資渠道多元化、管理服務(wù)社會化，為全面實(shí)現(xiàn)小康社會提供和諧、穩(wěn)定的保障網(wǎng)。重點(diǎn)是五個(gè)方面：一是保障項(xiàng)目比較齊全，人人享有基本保障；二是待遇水平適度，能夠有效保障基本生活；三是管理服務(wù)健全，能夠保證為公民提供方便、快捷、周全的服務(wù)；四是制度能夠定型，資金長期平衡，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)。五是保障方式多層次，以滿足農(nóng)村群眾更高需求。

　　在加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的進(jìn)程中，需要把握以下幾個(gè)方面：一是堅(jiān)持從基本國情出發(fā)，與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求和水平相適應(yīng)。我國人口眾多，人均GDP尚處于中下等國家水平，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍未根本改變。立足這個(gè)基本國情，農(nóng)村的社會保障應(yīng)定位于基本保障。同時(shí)，根據(jù)城鄉(xiāng)、區(qū)域不平衡的特點(diǎn)，制度設(shè)計(jì)不搞“一刀切”，有針對性地確定適當(dāng)?shù)闹贫饶Ｊ胶痛鰳?biāo)準(zhǔn)。二是堅(jiān)持社會保障為主，公平與效率相結(jié)合，權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)。在保障模式上，堅(jiān)持以繳費(fèi)型社會保險(xiǎn)制度為主體，以非繳費(fèi)型福利項(xiàng)目為補(bǔ)充。同時(shí)，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，不斷提高待遇水平，適當(dāng)縮小與城鎮(zhèn)的待遇差距，讓城鄉(xiāng)全體人民共享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。三是堅(jiān)持立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者關(guān)系。改革和制度創(chuàng)新都要注重保持政策的連續(xù)性，堅(jiān)持試點(diǎn)先行，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，由點(diǎn)及面，漸次推進(jìn)改革。

　　從現(xiàn)在起到2020年，在超過13.4億人口，其中農(nóng)村人口占大多數(shù)的東方發(fā)展中大國，實(shí)現(xiàn)人人享有社會保障的目標(biāo)，將是一項(xiàng)前無古人的偉大壯舉，意義重大，任務(wù)艱巨，時(shí)間緊迫。應(yīng)堅(jiān)持黨的十七大確定的發(fā)展方向和目標(biāo)任務(wù)，著力解決農(nóng)村社會保障中的現(xiàn)實(shí)突出問題，在不斷改革完善城鎮(zhèn)社會保障體系的同時(shí)，更加注重農(nóng)村的社會保障體系建設(shè)，統(tǒng)籌兼顧，不斷探索，大膽創(chuàng)新，進(jìn)一步加快推進(jìn)中國特色的農(nóng)村社會保障體系建設(shè)。(作者為國家人力資源和社會保障部社會保障研究所研究員)