2007年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》提出，農(nóng)村低保制度“要與扶貧開發(fā)、促進(jìn)就業(yè)以及其他農(nóng)村社會保障政策、生活性補(bǔ)助措施相銜接”。鑒于此，我們要關(guān)注農(nóng)村低保制度與其他社會政策的協(xié)同問題，以提高其運(yùn)轉(zhuǎn)績效，提升農(nóng)村社會政策的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性。從農(nóng)村低保制度的政策文本和實際運(yùn)行來看，它主要與扶貧開發(fā)政策、農(nóng)村五保制度、農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度和教育制度存在較強(qiáng)的制度關(guān)聯(lián)。根據(jù)筆者的實地調(diào)研和文獻(xiàn)分析，由于這些政策和制度的出臺時間、目標(biāo)群體、實施范圍、執(zhí)行力度、功能定位各不相同，它們在實際運(yùn)行中顯現(xiàn)出諸多協(xié)同難題。

　　提高貧困人口自我發(fā)展能力

　　農(nóng)村低保制度和農(nóng)村扶貧開發(fā)政策是當(dāng)前解決農(nóng)村貧困問題的兩項重要政策。兩項政策在人群定位和功能定位等方面存在著一定程度的差異，農(nóng)村低保維持基本生活，重點針對沒有勞動力或者主要勞動力喪失勞動能力，以及居住在自然條件惡劣地區(qū)的貧困家庭；扶貧開發(fā)促進(jìn)發(fā)展，重點針對有勞動能力、能夠接受市場扶持并通過自己勞動脫貧致富的家庭。前者指向絕對貧困，后者指向相對貧困；前者帶有明顯的救助特性，后者則關(guān)注能力提升。在理論狀態(tài)上，兩者應(yīng)該可以達(dá)致較好的有機(jī)銜接與良性互動狀態(tài)。

　　不過，這需要一個很重要的中介機(jī)制和聯(lián)結(jié)條件，就是絕對貧困人口在通過農(nóng)村低保制度解決了基本生活問題，并初步獲得發(fā)展能力之時，開發(fā)式扶貧政策能否及時跟進(jìn)，以及農(nóng)村低保制度無法解決的貧困人口能否進(jìn)入開發(fā)式扶貧政策體系之中。具體而言，雖然農(nóng)村低?？梢允关毨丝诘幕旧畹玫奖Ｕ?，但那些有勞動能力的貧困人口，也不應(yīng)當(dāng)滿足于長期享受低保。國家有責(zé)任通過開發(fā)式扶貧幫助他們發(fā)展經(jīng)濟(jì)能力、增加收入，過上更好的生活；由于當(dāng)前農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)低、覆蓋面窄，在農(nóng)村絕對貧困人口之外還有大量剛剛越過溫飽線、基礎(chǔ)很不牢固的低收入人口，他們無法被納入農(nóng)村低保范圍，開發(fā)式扶貧必須彌補(bǔ)這一制度空缺。

　　同時，當(dāng)前農(nóng)村貧困人口日益顯現(xiàn)出分布分散化、致貧原因多樣化、絕對貧困人口邊緣化等新特征，開發(fā)式扶貧也面臨著戰(zhàn)略和方式上的調(diào)整，其基本導(dǎo)向是從以區(qū)域為主轉(zhuǎn)向以人員為主，并進(jìn)一步細(xì)化到對生存性貧困人口與發(fā)展性貧困人口實行不同的政策。十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》對這兩類群體分別提出“重點提高農(nóng)村貧困人口自我發(fā)展能力”和“對沒有勞動力或勞動能力喪失的貧困人口實行社會救助”的差異性政策。在農(nóng)村低保制度在全國范圍全面展開的新背景下，對農(nóng)村低保制度和扶貧開發(fā)政策作出適當(dāng)劃分并實現(xiàn)有效銜接勢在必行。

　　低保對象甄別要注意新致貧因素

　　在農(nóng)村社會救助體系中，貫徹執(zhí)行期最長的就是農(nóng)村五保制度。該制度建立于1950年代，后來逐步規(guī)范化，1994年國務(wù)院出臺了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，對保障范圍和要求作出了詳細(xì)規(guī)定。然而，該項制度保障對象過于狹窄，只限定為“鰥寡孤獨(dú)”。農(nóng)村低保制度建立后，農(nóng)村社會保障范圍和對象大大擴(kuò)充，不過又出現(xiàn)了兩項制度之間的銜接問題。按照農(nóng)村低保制度的對象識別機(jī)制，農(nóng)村五保戶是最主要的生活困難群體，應(yīng)該被納入其中。但在不少地方，由于五保待遇高于農(nóng)村低保待遇，五保戶都沒有被列入農(nóng)村低保對象。從長遠(yuǎn)角度考慮，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的提高，兩種制度分開運(yùn)行的實際意義不大，而且這也會分散農(nóng)村救助資源、增加管理成本，降低農(nóng)村社會保障制度的綜合運(yùn)行績效和整合能力。因此，在農(nóng)村低保戶識別中對五保戶進(jìn)行關(guān)照是農(nóng)村低保制度執(zhí)行中的應(yīng)有之義。

　　在當(dāng)前的農(nóng)村貧困領(lǐng)域，有兩個現(xiàn)象應(yīng)高度重視：一是因病致貧、因病返貧；二是因?qū)W致貧、因?qū)W返貧。根據(jù)2003年第三次國家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查結(jié)果，因疾病導(dǎo)致貧困的比重在所有致貧原因中上升幅度最大，從1998年的21.6%上升到2003年的33.4%，5年中上升了11.8%。盡管2009年2月公布的第四次國家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查結(jié)果表明，“因病致貧、因病返貧”的現(xiàn)象有一定程度緩解，但從總體上看，疾病仍然是困擾農(nóng)民基本生活的主要因素。另外，由于近年農(nóng)民子女入學(xué)年限不斷拉長、層次不斷提升以及教育收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的提高，農(nóng)民家庭教育費(fèi)用的支出日漸高漲，因子女教育費(fèi)用支出而陷入貧困或返貧的現(xiàn)象日益突出。而且，教育不僅是農(nóng)民當(dāng)前致貧和返貧的風(fēng)險，更是貧困代際傳遞的一個重要因素。

　　而在目前農(nóng)村低保制度的對象甄別和標(biāo)準(zhǔn)確定中，家庭收入很難將醫(yī)療和教育因素納入其中，其目標(biāo)定位也主要在于解決基本生活問題?，F(xiàn)有的農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度很大程度上還難以從根本上滿足農(nóng)民的醫(yī)療需求，教育體系上的救助措施也比較有限。因此，如何實現(xiàn)農(nóng)村低保制度與新農(nóng)合、教育制度之間的銜接就成為一大難題。

　　總而言之，由于各項農(nóng)村社會政策的目標(biāo)與績效的復(fù)雜性、多樣性和差異性，它們之間可能會出現(xiàn)不一致甚至相互抵牾的狀況，這就導(dǎo)致政策難以發(fā)揮應(yīng)有的效應(yīng)；抑或由于某項政策在設(shè)計之初沒有充分考慮與其他政策的有效銜接和良性互動，從而不利于激發(fā)各項政策的最大績效。在農(nóng)村社會政策的制定與實施過程中，應(yīng)兼顧戰(zhàn)略考量與策略選擇，注重社會政策體系的銜接與聯(lián)動，著力構(gòu)建一套包容性強(qiáng)、具備可持續(xù)性的農(nóng)村社會政策體系，這既可有效地避免政策之間的重合問題，又能提高政策運(yùn)行的效率和效度。

　?。ū疚南到逃咳宋纳缈浦攸c研究基地重大項目“貧困農(nóng)民的代際更替與脫貧機(jī)制研究”（10JJDZONGHE023）階段性成果）

　　（作者單位：華中師范大學(xué)社會學(xué)院，管理學(xué)院）