江蘇省淮安市抓住經(jīng)濟(jì)適用住房政策的核心——產(chǎn)權(quán)問題，對其加以改革，開創(chuàng)了共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房模式。這一模式一經(jīng)媒體報道就得到了社會各界乃至高層的廣泛關(guān)注，成為經(jīng)濟(jì)適用住房改革的有益嘗試和范例。

　　經(jīng)濟(jì)適用住房政策是伴隨著我國住房市場化改革而產(chǎn)生的、以解決中低收入家庭住房問題為目標(biāo)的住房政策。1994年，以《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》的出臺為標(biāo)志，經(jīng)濟(jì)適用住房政策正式拉開序幕。在這一政策實施之初，它承擔(dān)了改革住房福利分配制度的責(zé)任，因此，政策設(shè)計上帶有明顯的市場化傾向。1998年，經(jīng)濟(jì)適用住房被定位為城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系的主體，從而進(jìn)入了一個快速發(fā)展的階段。但伴隨著數(shù)量上的急劇擴張，經(jīng)濟(jì)適用住房政策的許多問題也逐漸暴露，對這一政策的評價以及改革的取向也存在著廣泛的爭論。正是在這種背景下，江蘇省淮安市抓住經(jīng)濟(jì)適用住房政策的核心，也就是產(chǎn)權(quán)問題，對其加以改革，開創(chuàng)了共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房模式。這一模式一經(jīng)媒體報道就得到了社會各界乃至高層廣泛的關(guān)注，成為經(jīng)濟(jì)適用住房改革的有益嘗試和范例。

　　“共有產(chǎn)權(quán)”的政策背景：要回應(yīng)什么問題？

　　目標(biāo)群體不合理、公平問題、監(jiān)管成本高昂是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)適用房難以解決的頑疾，淮安“共有產(chǎn)權(quán)”經(jīng)濟(jì)適用住房模式應(yīng)運而生。

　　經(jīng)濟(jì)適用住房是住房市場化改革的產(chǎn)物，因此從一開始就帶有商品的性質(zhì)，這在它的銷售、交易等環(huán)節(jié)都可以看出來。同時，經(jīng)濟(jì)適用住房的供應(yīng)對象是中低收入家庭，所以又帶有保障房的性質(zhì)，在供應(yīng)對象、銷售程序等方面的嚴(yán)格限制就是證明。經(jīng)濟(jì)適用住房在性質(zhì)上的雙重性使其在具體政策設(shè)計中存在許多的問題，隨著經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)規(guī)模的擴大，這些問題逐一暴露出來，而淮安共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房就是作為對這些問題的回應(yīng)而產(chǎn)生的。

　　——目標(biāo)群體問題

　　經(jīng)濟(jì)適用住房以中低收入家庭作為供應(yīng)對象，但是我國居民的收入并不完全透明，國家并沒有完整掌握公民收入信息的系統(tǒng)。同時，許多城市并沒有具體的城鎮(zhèn)居民中低收入水平線，使得對目標(biāo)群體的確定存在困難。這就造成經(jīng)濟(jì)適用住房的銷售失控：一方面，真正的低收入者無力購買，最后只有由收入更高者買走；另一方面，開發(fā)商出于資金周轉(zhuǎn)的需要也急于將經(jīng)濟(jì)適用住房出手。

　　——公平問題

　　與目標(biāo)群體不合理相關(guān)聯(lián)而產(chǎn)生的問題是公平問題，即在全國各地都存在著不同程度的騙購行為。為了購買經(jīng)濟(jì)適用住房，出現(xiàn)了假報收入、假離婚、假戶口、房產(chǎn)假轉(zhuǎn)讓等現(xiàn)象，另外在經(jīng)濟(jì)適用住房小區(qū)內(nèi)常有豪車出沒，這些都使人們質(zhì)疑經(jīng)濟(jì)適用住房的公平性。

　　——監(jiān)管成本高昂

　　經(jīng)濟(jì)適用住房由于其價格低于商品房、存在更大的升值空間，從而使其容易引發(fā)投機行為，因此，需要對購買、交易經(jīng)濟(jì)適用住房的行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。在當(dāng)前的條件下，政府為了監(jiān)管而收集居民信息是一個成本非常高昂的過程。同時，為了規(guī)避這些違規(guī)行為，政府對購買的程序進(jìn)行了嚴(yán)格限定：一般來看，申購者需要經(jīng)過本人申請、（民政、房產(chǎn)、社區(qū)三方）審核材料、入戶調(diào)查、組織評議、張榜公示等環(huán)節(jié)，程序繁瑣。

　　除此之外，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)適用住房還存在著建設(shè)成本高、保障面較小、容易誘發(fā)腐敗等問題，淮安的共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房就是針對這些問題而作出的政策回應(yīng)與調(diào)整。

　　“共有產(chǎn)權(quán)”的政策內(nèi)容使土地的使用價值得到顯化的出讓方式、7：3的共有產(chǎn)權(quán)、“門檻制”代替“輪候制”、靈活的交易和退出機制、更加細(xì)致化并及時向社會公布的申購程序使得“共有產(chǎn)權(quán)”模式成為各方矚目的焦點。

　　共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房是指以出讓方式取得經(jīng)濟(jì)適用住房用地，總價格參照普通商品住房執(zhí)行政府指導(dǎo)價（一般比同期、同區(qū)段普通商品住房銷售價格低5%-10%），購房人實際出資額與房價總額的差價顯化為政府出資，購房人和政府各自的出資比例構(gòu)成共有產(chǎn)權(quán)，具有保障性質(zhì)的政策性住房。

　　共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房由政府提供政策優(yōu)惠，限定套型面積，按照合理標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，通過政府產(chǎn)權(quán)分?jǐn)傎彿咳顺鲑Y負(fù)擔(dān)，面向城市中低收入住房困難家庭提供住房保障，變經(jīng)濟(jì)適用住房與普通商品住房雙軌制為普通商品住房單一制。共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房作為傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)適用住房政策的突破和改革，在土地供應(yīng)、產(chǎn)權(quán)歸屬、供給對象、認(rèn)購交易等方面都具有獨特性。

　　——土地供應(yīng)

　　共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房改變了傳統(tǒng)的以土地劃撥方式獲得經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)用地的辦法，改用出讓方式供應(yīng)土地。長期以來，出于經(jīng)濟(jì)適用住房的保障性質(zhì)，其用地一直是以劃撥的方式取得。但劃撥的方式無法體現(xiàn)土地使用權(quán)的價值，從而使經(jīng)濟(jì)適用住房的共有產(chǎn)權(quán)處于模糊狀態(tài)，無法衡量。在交易或換購時，雖然規(guī)定要“補繳土地出讓金及各種規(guī)費”，但因為沒有可操作性而不了了之，使名義上的“有限產(chǎn)權(quán)”變?yōu)閷嶋H的“無限產(chǎn)權(quán)”。通過出讓的方式供應(yīng)土地，使土地的使用價值得到顯化，為之后的上市交易、回購以及經(jīng)濟(jì)適用住房的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

　　——價格與產(chǎn)權(quán)

　　共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房執(zhí)行政府指導(dǎo)價，一般比同區(qū)段、同期樓盤市場銷售價格低5%-10%，由購房人和政府按出資比例構(gòu)成共有產(chǎn)權(quán)。目前，基本比例執(zhí)行7：3，即個人占70%產(chǎn)權(quán)，政府占30%產(chǎn)權(quán)。7：3的共有產(chǎn)權(quán)房的比例是根據(jù)經(jīng)濟(jì)適用住房的價格與同期、同類地段普通商品房價格之比，并選擇多點計算取平均值確定的（這一比例根據(jù)每年的具體情況測算確定，實行動態(tài)機制），一套共有產(chǎn)權(quán)房的個人出資額等同于同面積的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)適用住房價格，而共有產(chǎn)權(quán)房的政府產(chǎn)權(quán)部分主要以顯化土地出讓金構(gòu)成，并逐步過渡到貨幣補助與土地出讓金顯化相結(jié)合。條件成熟時，可直接以貨幣形式補貼購買一定價格及標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)的商品房，形成共有產(chǎn)權(quán)住房。

　　與之前按照 “成本+3%以下的利潤”確定的價格相比，這種定價方式使經(jīng)濟(jì)適用住房的價格與商品房價格接軌，有利于共有產(chǎn)權(quán)中個人產(chǎn)權(quán)部分的保值增值。同時，這種定價方式與產(chǎn)權(quán)劃分方式使之前政策中模糊的“有限產(chǎn)權(quán)”得以顯化，也有利于防止國有資產(chǎn)流失。為了實現(xiàn)多層次保障，避免“夾心層”，實現(xiàn)不同層次保障的無縫對接。淮安市還提出要對不同收入層次的中低收入住房困難家庭，通過調(diào)整產(chǎn)權(quán)比例配售共有產(chǎn)權(quán)房，這將大大地提高政策的靈活性。

　　——供應(yīng)對象

　　共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房的供應(yīng)對象為市區(qū)中低收入住房困難家庭，具體條件有：具有市區(qū)兩年以上城市戶口；家庭收入符合政府劃定的中低收入家庭認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；無房或現(xiàn)住房面積低于政府規(guī)定的住房困難標(biāo)準(zhǔn)；家庭成員之間具有法定的贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)關(guān)系，且共同生活。共有產(chǎn)權(quán)房供應(yīng)對象的家庭收入標(biāo)準(zhǔn)和住房困難標(biāo)準(zhǔn)，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)量和低收入線標(biāo)準(zhǔn)、居住水平等因素確定，實行動態(tài)管理，定期向社會公布。與全國其他地方普遍實行的“輪候制”不同，淮安市共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房采取了“門檻制”，即在符合條件的人群中，先滿足特殊困難群眾，以后再根據(jù)情況改善逐年放寬。“門檻制”增加了政府制定標(biāo)準(zhǔn)以及審核的復(fù)雜性，但是減少了騙購的可能性，有利于防止腐敗現(xiàn)象。

　　——交易和退出

　　共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房的退出機制有三種形式：第一，個人可以購買政府產(chǎn)權(quán)部分形成完全產(chǎn)權(quán)；第二，購買共有產(chǎn)權(quán)房滿5年的，可以直接上市交易，交易時，由出讓人按市場評估價向共有權(quán)人交納政府產(chǎn)權(quán)部分的房屋價款；第三，共有產(chǎn)權(quán)房購買家庭收入高于政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)時，僅對政府產(chǎn)權(quán)部分繳納市場租金，無需向政府退回住房。

　　同時，考慮到購房人獲得完全產(chǎn)權(quán)的愿望和實際困難，購買政府產(chǎn)權(quán)的操作辦法為：在5年內(nèi)購買的，可享受原共有產(chǎn)權(quán)房的價格；5年以后8年以內(nèi)購買的，按原供應(yīng)價格加第6年起的銀行同期貸款利息購買；8年以后購買的，按屆時市場評估價格購買。

　　——申購程序

　　共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房資格申請采取街道辦事處、區(qū)住房保障主管部門和市住房保障主管部門逐級審核并公示的方式認(rèn)定。由街道辦事處、區(qū)住房保障主管部門通過入戶調(diào)查、鄰里訪問、信函索證及公示等方式對申請人的家庭收入和住房狀況等進(jìn)行核實。申請人及有關(guān)單位應(yīng)予以配合，如實提供有關(guān)情況。經(jīng)審核公示通過的家庭，市住房保障中心應(yīng)當(dāng)根據(jù)登記的城市中低收入住房困難家庭的收入水平、住房困難程度和申請審批順序等，確定相應(yīng)的保障方式及輪候順序，并向社會公布。

　?。ㄗ髡哔苡顬閲鴦?wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部第三研究室副主任、“我國經(jīng)濟(jì)適用住房政策的效果評估與發(fā)展前景研究”課題負(fù)責(zé)人；韓巍為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生）