隨著我國(guó)城市化進(jìn)程加快，住房?jī)r(jià)格持續(xù)攀升，不少地方房?jī)r(jià)泡沫化嚴(yán)重，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過普通群眾的購(gòu)買能力，許多老百姓用一輩子的錢都拿來買房，大量農(nóng)民工和城市外來人口只能望房興嘆，“蝸居”和“蟻?zhàn)?rdquo;不斷見諸報(bào)端。住房是人的基本需求，在快速的城市化過程中，如何為城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭提供住房保障，實(shí)現(xiàn)“住有所居”，是一個(gè)非常迫切的問題。

　　中國(guó)政府也認(rèn)識(shí)到保障性住房對(duì)保障民生、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)和保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要性。“十二五”期間，國(guó)家提出了建設(shè)城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房3600萬套的目標(biāo)。中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)于2011年設(shè)立了“中國(guó)保障性住房政策研究”課題。近日，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者專訪了該課題組組長(zhǎng)、中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)秘書長(zhǎng)盧邁，請(qǐng)他就目前保障房建設(shè)的進(jìn)展以及存在的問題、解決之道和政策建議談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

　　住房保障初見成效

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：2011年2月，中央提出了建設(shè)城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房3600萬套的目標(biāo)。中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)隨后啟動(dòng)了“中國(guó)保障性住房政策研究”課題，當(dāng)時(shí)為什么要成立這一研究課題呢？

　　盧邁：住房既是人的一種基本需求，又是財(cái)產(chǎn)和財(cái)富的表現(xiàn)形式，所以住房問題既有經(jīng)濟(jì)性，又有社會(huì)性，這也是為什么在很多國(guó)家把住房保障作為社會(huì)福利體系的核心組成部分的原因。中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)課題組在立項(xiàng)的時(shí)候認(rèn)為，中央政府在這個(gè)時(shí)候推出規(guī)?？涨暗谋Ｕ闲宰》拷ㄔO(shè)，既是對(duì)民生需求的積極回應(yīng)，也是推動(dòng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要舉措。課題組認(rèn)為，這么大規(guī)模的保障性住房建設(shè)，如果實(shí)施得好，將為保障民生和促進(jìn)社會(huì)公平、推動(dòng)城市化進(jìn)程、促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健增長(zhǎng)、推動(dòng)節(jié)能減排提供了重要的機(jī)遇?；饡?huì)作為一個(gè)非贏利性的公共政策研究機(jī)構(gòu)，可以通過評(píng)估政策的實(shí)施過程、總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)、介紹國(guó)際先進(jìn)做法、提供公共討論平臺(tái)等措施，推動(dòng)這一政策的完善。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：從20世紀(jì)90年代末住房制度改革以來，我國(guó)對(duì)保障性住房建設(shè)的探索從未停止，最近幾年的政策力度更是空前。您認(rèn)為這一政策在多大程度上實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的目標(biāo)呢？

　　盧邁：經(jīng)過近20年的探索，特別是近年來大規(guī)模建設(shè)的實(shí)踐，我國(guó)保障性住房已經(jīng)積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，至少在幾個(gè)方面有了積極的進(jìn)展。首先，不論是中央還是在地方，都初步形成了一套相關(guān)的制度。比如，在中央層面，住建部已經(jīng)在準(zhǔn)備《基本住房保障條例》；在地方層面，我們也看到不少地方已經(jīng)把保障性住房納入其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中，對(duì)保障房的建設(shè)、分配、管理、準(zhǔn)入和退出都有了明確的規(guī)定。其次，建設(shè)了相當(dāng)可觀的可用的保障房源，2011年就基本建成了400多萬套。第三，保障性住房，特別是廉租房的提供，對(duì)于改善城市貧困居民的住房條件，起到了直接的作用。第四，保障性住房需要巨大的投資，現(xiàn)在每年投入大約1.3萬億元，這對(duì)于穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、抑制房?jī)r(jià)過快上漲，也起到了積極的作用。可以說，住房保障工作初見成效。

　　保障性住房建設(shè)的進(jìn)展與存在的問題

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：我們知道為了完成這項(xiàng)課題，摸清我國(guó)保障性住房建設(shè)和分配現(xiàn)狀，課題組的成員到全國(guó)各地進(jìn)行了調(diào)研，根據(jù)課題組對(duì)各地方的調(diào)研和政策的評(píng)估，目前我國(guó)的保障性住房政策在實(shí)施過程中面臨的困難和問題主要有哪些？

　　盧邁：在這么短的時(shí)間要完成如此大規(guī)模的保障性住房建設(shè)，會(huì)面臨土地、資金、管理制度上的多重挑戰(zhàn)。更重要的是，建好保障房?jī)H僅是萬里長(zhǎng)征的第一步，這些房子分給誰，分了之后怎么管，政策如何長(zhǎng)期持續(xù)，都是需要認(rèn)真地考慮的問題。就目前來看，我國(guó)保障性住房政策在實(shí)施過程中，還存在以下幾個(gè)方面的挑戰(zhàn)：

　　首先，頂層設(shè)計(jì)不夠。十多年來，我國(guó)在推進(jìn)城市住房制度改革過程中一直強(qiáng)調(diào)建設(shè)保障性住房，但還沒有形成系統(tǒng)性、整體性的政策體系。具體表現(xiàn)在三方面：一是認(rèn)識(shí)不到位。沒有把保障性住房建設(shè)作為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程。二是基礎(chǔ)工作不扎實(shí)。沒有對(duì)城鎮(zhèn)住房存量和居民居住條件進(jìn)行普查，基本情況還不甚明了。三是保障性住房政策變化頻繁，令地方政府和群眾無所適從。

　　第二，供需矛盾突出。我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)期，多數(shù)地區(qū)城市人口激增，加上住房消費(fèi)正從生存型向舒適型轉(zhuǎn)變，使得近年來城市住房需求持續(xù)上升。雖然，近年來，國(guó)家大力推進(jìn)保障性住房建設(shè)，但是每年仍有大量新增的支付能力不足、無力通過市場(chǎng)自主解決基本住房問題的新就業(yè)職工、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民涌入城市。我國(guó)的保障性住房不僅存在規(guī)?？偭坎蛔?、區(qū)域分布不均衡、類型配置不合理等問題，而且仍以滿足城市戶籍人口的住房需求為主，沒有保障大量的外來人口。

　　第三，地方政府不夠積極、主動(dòng)。1998年，我國(guó)正式推進(jìn)住房制度改革時(shí)提出，要“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系”的城市住房制度改革方案，但在實(shí)際工作中卻普遍出現(xiàn)政策執(zhí)行不到位、工作流于形式等問題。1994年分稅制改革后，財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放，地方缺乏穩(wěn)定的稅源。發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)，不僅可以帶來規(guī)模龐大的土地收入，還可創(chuàng)造大量稅收收入。

　　第四，管理工作亟待規(guī)范。近年來，保障性住房陸續(xù)建成并分配給居民，但在建設(shè)、分配和管理中存在不少問題。一是建設(shè)把關(guān)不嚴(yán)；二是騙租、騙購(gòu)和權(quán)力尋租等問題嚴(yán)重；三是對(duì)保障對(duì)象原有住房如何處理，缺乏有效辦法；四是一些地方出現(xiàn)保障對(duì)象拖欠、拒付房租、物業(yè)費(fèi)等現(xiàn)象；五是缺乏切實(shí)可行的退出機(jī)制。

　　城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)是國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局年度統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2011年底，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.3%。但是，我國(guó)城鎮(zhèn)被人為分割，城鎮(zhèn)化存在發(fā)展嚴(yán)重滯后的問題。

　　首先，我國(guó)城鎮(zhèn)依然處于人為分割的狀態(tài)，半城市化問題突出。長(zhǎng)期以來，我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度。在該制度下，城鎮(zhèn)里的人被分成在籍和流動(dòng)人口，農(nóng)民工和其他流動(dòng)人口較少能享用當(dāng)?shù)卣峁┌ň蜆I(yè)、教育、醫(yī)療、社保等多方面的服務(wù)和保障。如果按城鎮(zhèn)戶籍人口計(jì)算，我國(guó)城市化水平只有34.1%。實(shí)際上是半城市化或城市邊緣化的狀態(tài)。

　　其次，長(zhǎng)期以來我國(guó)的城鎮(zhèn)化走的是“以地為本”的道路。城鎮(zhèn)政府懈于提供公共服務(wù)，熱衷于“經(jīng)營(yíng)”城鎮(zhèn)，形成了以地融資的城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展機(jī)制。地方政府壟斷城鎮(zhèn)建設(shè)用地供應(yīng)，通過征地獲得高額城鄉(xiāng)土地價(jià)差，城鎮(zhèn)土地資產(chǎn)化、資本化和“閘門”化，形成所謂的“土地財(cái)政”和“土地金融”。這種模式存在著寅吃卯糧、財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)高和強(qiáng)化城鄉(xiāng)分割、引發(fā)尖銳社會(huì)矛盾等內(nèi)在問題。

　　保障性住房建設(shè)需要長(zhǎng)期框架和制度整合

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：保障性住房建設(shè)把握著城鎮(zhèn)化的方向。城鎮(zhèn)化事關(guān)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的全局。面對(duì)城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)中的種種困難和問題，您認(rèn)為，政府需要從哪些角度制定相關(guān)政策？

　　盧邁：在我國(guó)，面對(duì)城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)中的種種困難和問題，不能就事論事，而需要高瞻遠(yuǎn)矚，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，建立起制度框架，并明確基本政策取向。

　　首先，“以地為本”的城鎮(zhèn)化道路制約著保障性住房建設(shè)的進(jìn)展和發(fā)揮作用的范圍。“以人為本”的城鎮(zhèn)化道路對(duì)城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)提出了新的發(fā)展方向。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化正處于“以地為本”和“以人為本”道路的分岔口。在這個(gè)岔口上，保障性住房建設(shè)要成為扳道岔。

　　其次，各地政府要以“住有所居”為目標(biāo)，保障包括農(nóng)民工在內(nèi)的城鎮(zhèn)居民的基本居住權(quán)。這就要求政府排除戶籍等人為因素和高房?jī)r(jià)等市場(chǎng)因素的干擾，賦予城鎮(zhèn)所有居民基本的居住條件。

　　第三，優(yōu)質(zhì)土地是保障房建設(shè)的堅(jiān)實(shí)基石。目前，保障房建設(shè)的困難和問題，很多就是因?yàn)榈貕K沒有吸引力。如果有了優(yōu)質(zhì)、低價(jià)的土地，應(yīng)當(dāng)會(huì)吸引企業(yè)和社會(huì)力量積極投入保障性住房建設(shè)。因此，為了保證這個(gè)基石的穩(wěn)固和持續(xù)可靠，保障房必須封閉運(yùn)行。

　　第四，住房保障事關(guān)全局，走“以人為本”的城鎮(zhèn)化道路，轉(zhuǎn)變地方政府的運(yùn)行機(jī)制是關(guān)鍵。為此，需從三方面著手。一是財(cái)政體制改革。中央對(duì)各地的轉(zhuǎn)移支付以“人”為唯一基數(shù)均衡分配。同時(shí)，建立以“人”的所得和“地”的價(jià)值為主要稅源的地方稅收體系。二是城鎮(zhèn)規(guī)劃中批準(zhǔn)的建設(shè)用地規(guī)模與城鎮(zhèn)人口數(shù)和引進(jìn)農(nóng)民數(shù)掛鉤，城鎮(zhèn)土地在優(yōu)先保證保障性住房和其他公共利益的需求。三是調(diào)整地方城鎮(zhèn)政府考核指標(biāo)體系，把凈移入人口數(shù)作為重要業(yè)績(jī)指標(biāo)。